II SAB/Wa 703/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi G. C. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego G. C. z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, z wyłączeniem żądania udostępnienia kopii notatników służbowych, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu, o której mowa w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w części dotyczącej rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. w zakresie żądania udostępnienia kopii notatników służbowych; 4. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego G. C. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. G. C. (dalej: "skarżący", wnioskodawca"), w dniu [...] sierpnia 2023 r., na adres skrzynki elektronicznej dedykowanej przez Komendanta Głównego Policji w sprawach wniosków o dostęp do informacji publicznej (tj. [email protected]), złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1) ilości zgłoszeń w zakresie zakłócania porządku publicznego (innego zakłócania porządku publicznego) w okresie od 1 stycznia 2019 r. do dnia udzielenia odpowiedzi, co do których miejsce działania zostało określone jako ul. [...] w W., w tym wskazania: b) daty i godziny zgłoszenia, c) daty i godziny zdarzenia, d) daty i godziny interwencji, e) kwalifikacji zgłoszenia, f) opisu zdarzenia, g) dyspozycji i czynności, h) daty zakończenia, i) sposobu zakończenia, j) miejsca działania, k) osoby zgłaszającej, l) informacji, czy interwencja była rejestrowana kamerą, m) informacji, czy zgłoszenie dotyczyło Restauracji "[...]" lub lokalu usługowego nr [...] w budynku przy ul. [...] w W.. W treści ww. wniosku skarżący zawarł zastrzeżenie, że w przypadku braku możliwości udzielenia informacji w jakimkolwiek wyżej wskazanym zakresie (pkt a - l, wniosek obejmuje udzielenie informacji w pozostałym zakresie ww. zapytania (tj. w zakresie pozostałych punktów). Alternatywnie, w przypadku odmowy lub niemożliwości udzielenia ww. informacji, na podstawie wyżej wskazanej podstawy prawnej, skarżący wniósł o udostępnienie informacji w następującym zakresie: 1) informacji dotyczącej wszelkich interwencji przeprowadzonych w lokalu restauracji "[...]", tj. w lokalu użytkowym [...] przy ul. [...] w W., w okresie od 1 stycznia 2019 r. do dnia udzielenia informacji, w tym podania: a) daty i godziny zgłoszenia, b) daty i godziny zdarzenia, c) daty i godziny interwencji, d) kwalifikacji zgłoszenia, e) podstawy faktycznej (przyczyny) interwencji, f) wskazania sposobu zakończenia tych interwencji, g) kopii notatników służbowych funkcjonariuszy biorących udział w tych interwencjach. W przypadku braku możliwości udzielenia informacji w jakimkolwiek wyżej wskazanym zakresie (pkt a - I), skarżący wniósł o udzielenie informacji w pozostałym zakresie ww. zapytania (tj. w zakresie pozostałych punktów). Jednocześnie skarżący wniósł o udzielenie ww. informacji wyłącznie w formie elektronicznej (z ew. plikami komputerowymi) na adres: [...] Komendant Główny Policji w odpowiedzi poinformował, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2023 r. nie odnosi się do zagadnień regulowanych ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżący w dniu 6 września 2023 r. wniósł do organu prośbę o zmianę stanowiska w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej. Komendant Główny Policji w odpowiedzi z dnia 20 września 2023 r. podtrzymał wcześniej zajęte stanowisko. Skarżący pismem z dnia 31 października 2023 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. Zarzucił organowi naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", poprzez nieudostępnienie żądanych informacji, które mają charakter informacji publicznej, jak również naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie żądanych informacji publicznych w terminie ustawowym oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak udostępnienia informacji publicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. W związku z ww. zarzutami, skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, o zobowiązanie organu do niezwłocznego udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych. Uzasadniając skargę, wskazał, że zawnioskowane dane stanowią informację publiczną, zgodnie z art. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., a złożony wniosek spełniał minimalne wymogi determinujące skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, tj. został przesłany pocztą elektroniczną, co jest uznawane za dochowanie formy pisemnej wniosku, określał w sposób dokładny adresata wniosku, który niewątpliwie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jak również obejmował jasne sformułowanie, co do przedmiotu żądanej informacji. W związku z tym, obowiązkiem organu było rozpatrzenie wniosku w terminie i formie przewidzianej u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że skarżący został w terminie poinformowany, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Wskazał, że wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu [...] sierpnia 2023 r. (korespondencja mailowa). Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi w dniu 1 września 2023 r., a zatem z zestawienia dat tych czynności wynika, że organ podjął działania w sprawie załatwienia wniosku skarżącego przed upływem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a zatem zarzut bezczynności jest niezasadny. Zdaniem organu, w związku z tym, że wnioskowane pytania dotyczą de facto konkretnej indywidualnej sprawy, którą wnioskodawca jest bezpośrednio zainteresowany, to wniosek ten stanowi "nadużycie" prawa do informacji i formalnie nie podpada w ogóle pod przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i z tego powodu nie należy go realizować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Skarga w niniejszej sprawie okazała się w części zasadna, ponieważ żądane informacje (z wyłączeniem żądania udostępnienia kopii notatników służbowych) stanowią informację publiczną. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej określił ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią przykładowo treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, informacje takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Informacją publiczną jest zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i tych, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informacja publiczna odnosi się zatem do sfery faktów, które to pojęcie należy rozumieć szeroko. Analiza art. 6 u.d.i.p. wykazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem jest każda czynność i każde zachowanie organu, wykonującego zadania publiczne, podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Jak wyraził to trafnie Naczelny Sąd Administracyjny z wyroku z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, opub. w LEX nr 78062), informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują w zakresie tych kompetencji. Prawo do informacji publicznej jest więc zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, opub. w LEX nr 144641). Samo pojęcie uzyskania informacji o działalności organów nie ogranicza się tylko do dostępu do dokumentów, lecz również do informacji o działalności publicznej danego podmiotu. Pojęcie "dokument" wchodzi w zakres pojęcia uzyskania informacji, ale nie jest jego jedyną formą. Potwierdza to treść przepisu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., który formułuje dostęp do informacji, a nie dostęp do dokumentów. Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. może okazać się np. informacja o istnieniu dokumentu, lub po prostu informacja ustna, dotycząca określonej kategorii spraw. Nie budzi wątpliwości, że Policja jest podmiotem, który wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony praworządności, utrzymania bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego m.in. poprzez ściganie przestępstw i wykroczeń. Informacje o działaniach funkcjonariuszy Policji wykonujących te zadania na podstawie przepisów prawa, stanowią informacje o sprawach publicznych. Zatem dokumenty i informacje związane z wykonywaniem zadań służbowych oraz działań realizowanych przez funkcjonariuszy Policji, dotyczą spraw publicznych. W tych okolicznościach informacje żądane we wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. (z wyłączeniem żądania udostępnienia kopii notatników służbowych) należy zakwalifikować jako informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zatem wniosek z dnia [...] sierpnia 2023 r., jako dotyczący informacji publicznej (z wyłączeniem żądania udostępnienia kopii notatników służbowych), organ stosownie do art. 10 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązany był rozpoznać w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. co do zasady nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Organ we wskazanym terminie poinformował lakonicznie wnioskodawcę, że "złożony wniosek nie odnosi się do zagadnień regulowanych ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej". W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (por. np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3109/12, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W sytuacji, w której organ, do którego skierowano wniosek uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, skarga na bezczynność organu jest sposobem na zweryfikowanie poglądu co do charakteru tej informacji (por. np. wyrok NSA z 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 916/12 (pub. na www.nsa. orzeczenia.gov.pl). Zatem błędne stanowisko organu, przekazane w piśmie z dnia 1 września 2023 r., nie usuwało bezczynności organu w rozpoznaniu tego wniosku. Należy również zauważyć, że w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] sierpnia 2023 r. organ nie podał, że nie posiada żądanych informacji. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. Podstawę zaś rozstrzygnięcia wskazaną w pkt 2 wyroku stanowił art. 149 § 1a p.p.s.a. W ocenie Sądu, bezczynność podmiotu obowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie to nie jest zdefiniowane ustawowo, natomiast w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie Komendant Główny Policji nie zignorował adresowanego do niego wniosku i zareagował w ustawowym terminie, aczkolwiek żądaniu wniosku zadośćuczynił jedynie częściowo, pozostając w błędnym przekonaniu, że informacje, których żąda wnioskodawca, nie stanowią informacji publicznej. Sąd w pkt 3 wyroku oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w części dotyczącej rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. w zakresie żądania udostępnienia kopii notatników służbowych. Warunkiem skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o przepisy u.d.i.p. jest skonkretyzowanie wniosku, który to warunek w rozpoznawanej sprawie nie został zrealizowany. To konkretny zapis w notatniku służbowym (a nie notatnik służbowy jako taki) dotyczy sfery faktów i został wytworzony w ramach sfery działalności organu administracji publicznej. Zatem wnioskowane przez skarżącego notatniki służbowe funkcjonariuszy nie posiadają waloru informacji publicznej. O kosztach orzeczono w pkt 4 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Na wysokość zasądzonych kosztów postępowania w wysokości 597 zł składa się: uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.