II SAB/Wa 707/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Marcinkowska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.H. na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. postanawia: odrzucić skargę. R. H. (dalej "skarżący") pismem z dnia [...] lipca 2018 r. wniósł skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w zakresie rozpatrzenia odwołania od decyzji Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy. Na podstawie wniosków skarżącego z [...] października 2010 r. oraz [...] grudnia 2010 r. Dziekan Wydziału [...] Uniwersytetu [...] wydał [...] grudnia 2010 r. decyzję w sprawie ścieżki edukacyjnej studenta. W decyzji tej skarżący został zobowiązany do zaliczenia określonych kursów w sesji egzaminacyjnej semestru zimowego roku akademickiego 2010/2011 w związku z odbywanym przez niego rokiem przygotowawczym do podjęcia studiów na Wydziale [...] Uniwersytetu [...]. Zgodnie z aktami administracyjnymi niniejszej sprawy skarżący otrzymał tę decyzję [...] grudnia 2010 r. Od tej decyzji wniósł [...] stycznia 2011 r. odwołanie (wniesione w języku angielskim, przetłumaczone przez znajomego na język polski) (appeal letter) do Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu [...]. Pismem z [...] maja 2018 r., zatytułowanym "zażalenie", skarżący wniósł na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: k.p.a.) żądanie wydania postanowienia w sprawie złożonego przez niego odwołania, a następnie wskazanym na wstępie pismem z dnia [...] lipca 2018 r. wniósł skargę na bezczynność organu w zakresie odpowiedzi na złożone przez niego odwołanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że skarżący utracił już status studenta Uniwersytetu [...], a sama skarga jest bezprzedmiotowa. Ponadto podkreślił, że sprawa ta dotknięta jest ujemną przesłanką procesową w postaci powagi rzeczy osądzonej, a samo odwołanie skarżącego jest bezzasadne. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2018 r. skarżący rozszerzył przedstawioną przez siebie argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu, chociaż z innych powodów niż wskazane w odpowiedzi na skargę. Przystępując do rozpoznawania skargi sąd administracyjny jest zobowiązany w pierwszej kolejności zbadać, czy dana sprawa znajduje się w ogóle w kognicji sądów administracyjnych. Wynika to z celowościowej i systemowej wykładni art. 58 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zakres kognicji sądów administracyjnych został wyznaczony przez normy z art. 3 §1 - §2 p.p.s.a. i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W przedmiotowej sprawie skarga R. H. dotyczy bezczynności Rektora Uniwersytetu [...] w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie ścieżki edukacyjnej studenta. W ocenie Sądu skarga na bezczynność w wyżej wskazanej sprawie jest niedopuszczalna ponieważ jej przedmiot nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Ma to związek z wyrażoną w art. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym autonomią szkół wyższych, dlatego też "decyzja organów uczelni" to nie w pełni to samo, co decyzja organu administracji publicznej (patrz. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2000 r. SK 18/99). Możliwość uregulowania organizacji i toku studiów oznacza, że ustawodawca nie poddał wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów kontroli sądów administracyjnych. Wskazać należy również, że przedmiotowa sprawa dotyczy stosunków na linii student – władze uniwersyteckie w zakresie dotyczącym przebiegu toku studiów. Wydawane w tym zakresie akty zakładowe (Uniwersyteckie) mogą mieć charakter wewnętrzny albo zewnętrzny. Zewnętrzny charakter aktu ujawnia się w tym, że wpływa na sferę stosunków zewnętrznych (a zatem niedotyczących wyłącznie zakładu administracyjnego) jego użytkownika. Akty nieposiadające tej cechy stanowią akty wewnętrzne, które co do zasady nie podlegają kontroli sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 19 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 774/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Stosowanie przepisów k.p.a. a w konsekwencji możliwość sądowej kontroli postępowań w sprawach tych decyzji, w tym także bezczynności organu w postępowaniu dążącym do ich wydania, zostało zastrzeżone wyłącznie do aktów zakładowych zewnętrznych, czyli takich, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzających o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 320/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W niektórych rodzajach spraw ustawodawca wprost przesądził w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1668 ze zm.), że ich rozstrzygnięcie następuje w formie decyzji, a co za tym idzie – stosuje się do nich przepisy k.p.a. Dotyczy to między innymi rozstrzygnięć w sprawach odmowy przyjęcia na studia (art. 72 ust. 3 ustawy), stwierdzenia nieważności dyplomu (art. 77 ust. 5 ustawy), stypendiów (art. 86 ust. 2 ustawy), czy skreślenia z listy studentów (art. 108 ust. 3 ustawy) Zarówno na gruncie obecnie obowiązującej ustawy, jak i jej poprzedniczki – ustawy z dnia 27 lipca 2005 roku – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2183 ze zm.), ustawodawca nie poddał tego rodzaju rozstrzygnięć, jak decyzja w sprawie toku studiów, reżimowi k.p.a. Ponadto cechą tego rozstrzygnięcia nie było nawiązanie, odmowa nawiązania, przekształcenie bądź rozwiązanie stosunku zakładowego, ani też w żaden inny sposób nie oddziaływało ono na sferę zewnętrzną skarżącego. Przeciwnie – decyzja ta miała charakter ściśle wewnętrzny, bowiem odnosiła się do wymagań niezbędnych do zaliczenia toku studiów. Dopiero niezastosowanie się przez skarżącego do tej decyzji mogło skutkować jego skreśleniem z listy studentów. Podkreślić należy, że każdy użytkownik zakładu administracyjnego (w tym przypadku: student uniwersytetu) dobrowolnie poddaje się władztwu zakładowemu. Zakres tej kontroli określał w powyżej wskazanej ustawie z dnia 27 lipca 2005 roku – Prawo o szkolnictwie wyższym art. 207 ustawy, który stanowi, iż do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Powołany przepis określa podmiotowy jak i przedmiotowy charakter spraw w stosunku do których w postępowaniu przed organami szkoły wyższej mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcia podejmowane przez te organy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Są nimi decyzje: a) komisji rekrutacyjnych w sprawach przyjęcia na studia - jeżeli przeprowadzana jest rekrutacja (art. 169 ust. 10); b) kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni lub innego organu wskazanego w statucie w sprawach przyjęcia na studia - gdy wstęp na studia jest wolny (art. 169 ust. 11); c) komisji rekrutacyjnych w sprawach przyjęcia na studia doktoranckie (art. 196 ust. 3); d) podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów; e) w sprawach dotyczących nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego; f) kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej w sprawie stypendium socjalnego, stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych oraz zapomogi dla studenta (art. 207 ust. 4 i art. 175 ust. 3); g) decyzji podjętych przez komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną, jeżeli uprawnienia w sprawach stypendium oraz zapomogi rektor, na wniosek właściwego organu samorządu studenckiego, przekazał wymienionym podmiotom (art. 207 ust. 4 i art. 176 ust. 3). Skoro zatem w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawodawca wymienił w sposób wyczerpujący charakter spraw, w których Uczelnia proceduje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia przez nią wydane podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, i zarazem nie wymienił pośród nich spraw dotyczących ścieżki edukacyjnej studenta, to sąd administracyjny nie ma podstaw do ingerowania poza wyznaczonym przez ustawodawcę zakresem w działania organów uczelni. Wobec przyjęcia, że w sprawach dotyczących ścieżki edukacyjnej studenta nie stosuje się do niego przepisów k.p.a., Sąd uznał, że rozpoznanie skargi na bezczynność organów w zakresie odwołania od tego aktu nie mieści się z kognicji sądów administracyjnych, wyznaczonej przepisami art. 3 § 2 - § 3 p.p.s.a, wobec czego skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.