II SAB/Wa 71/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktu 1 wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. dotyczącego zasad zatrudnienia pomocy nauczyciela wychowawcy przedszkolnego; 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy [...], o której mowa w punkcie 1 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wójta Gminy [...]na rzecz skarżącego W.S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) zwrotu kosztów postępowania. W. S., zw. dalej "skarżącym", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z okoliczności sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2023 r. wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej w którym skarżący zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wyjaśnienie: - na pierwszej stronie wniosku - "1. Na jakich zasadach Pan P. D. będąc dyrektorem Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] zatrudnił swoją żonę jako pomoc nauczyciela wychowawcy przedszkolnego? 2. Dlaczego na to stanowisko nie zorganizowano konkursu tylko p. D. zatrudnił swoją żonę drogą poza trybem. Łamiąc przepisy art. 231 kk tj. niedopełnienie obowiązku służbowego, przekroczenie uprawnień? Jakie konsekwencje prawne poniesie p. D. za takie działanie? 3. Dlaczego Pani Wójt znając potrzebę zatrudnienia osoby na to stanowisko wyraziła na to zgodę?" - na odwrocie pierwszej strony wniosku – "4. Dlaczego Pani zatrudniła bez żadnego trybu Radną [...] na stanowisku szefa [...] w [...]? 5. Czy to nie jest konflikt interesów?". W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia [...] lutego 2024 r. wskazał, że: "Zatrudnienie pomocy nauczyciela wychowawcy przedszkolnego nie wymaga przeprowadzenia postępowania konkursowego w oparciu o przepisy ustawy o pracownikach samorządowych. Obowiązek przeprowadzenia takiego konkursu jest wymagany tylko w przypadku naboru kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze (art. 11 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych), do których nie zalicza się stanowisko pomocy nauczyciela przedszkolnego. Zatrudnienie osoby na stanowisku pomocniczym następuje w oparciu o przepisy ustawy kodeks pracy, dlatego brak przeprowadzenia konkursu na to stanowisko nie stanowił naruszenia procedur. Zatrudnienie pracownika na stanowisku pomocniczym w przedszkolu nie wymaga zgody Wójta i stanowi wyłączną kompetencję Dyrektora placówki.". W skardze z dnia [...] stycznia 2024 r. (data wpływu do organu – [...] stycznia 2024 r.) skarżący zarzucił Wójtowi Gminy [...] bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. i wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że skarżący w piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. nie żądał udzielenia informacji w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej. Stanowi ono "list otwarty" i prośbę o wyjaśnienia poruszonych w liście kwestii. Dlatego organ zakwalifikował go jako list interwencyjny napisany przez autora w formie bezpośredniej do Wójta Gminy [...], w odpowiedzi na który Wójt nie był zobligowany do zachowania 14-dniowego terminu na udzielenie odpowiedzi wynikającej z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Wójta Gminy [...] w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Skarżący nie domagał się odpowiedzi na pytania o fakty objęte zakresem tej ustawy, lecz stwierdzał fakt, (zatrudnienie określonej osoby) i polemizował z zachowaniem określonych procedur przy jej zatrudnieniu. Tymczasem, prowadzenie polemiki z czynnościami dokonywanymi przez organ, czy poddawanie w wątpliwość poprawności ich dokonania nie mieści się w kategorii dostępu do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w części. Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd rozstrzygając sprawę ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, w pierwszej kolejności ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z bezczynnością w takiej sprawie będziemy więc mieli do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmuje w ustawowym 14 - dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ), zw. dalej "u.d.i.p.", nie wyda decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust.1 u.d.i.p.), nie powiadamia wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie udzielenia informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje o przeszkodach technicznych w uzyskaniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Zdaniem Sądu informacje, których udostępnienia domagał się skarżący w pkt 1 wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. są informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Chodzi tu bowiem o informacje dotyczące zasad zatrudniania osób na stanowiskach pomocniczych (nie urzędniczych) w instytucjach podległych jednostkom samorządu terytorialnego. Informacją publiczną jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informację publiczną stanowi m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu ujęta w piśmie z dnia [...] lutego 2023 r. odpowiedź organu na punkt 1 wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. poprzez sformułowanie, że "Zatrudnienie pomocy nauczyciela wychowawcy przedszkolnego nie wymaga przeprowadzenia postępowania konkursowego w oparciu o przepisy ustawy o pracownikach samorządowych. Obowiązek przeprowadzenia takiego konkursu jest wymagany tylko w przypadku naboru kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze (art. 11 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych), do których nie zalicza się stanowisko pomocy nauczyciela przedszkolnego. Zatrudnienie osoby na stanowisku pomocniczym następuje w oparciu o przepisy ustawy kodeks pracy, dlatego brak przeprowadzenia konkursu na to stanowisko nie stanowił naruszenia procedur. Zatrudnienie pracownika na stanowisku pomocniczym w przedszkolu nie wymaga zgody Wójta i stanowi wyłączną kompetencję Dyrektora placówki."– jest wyczerpująca. W kontekście tak udzielonej odpowiedzi, podkreślenia wymaga, że organ miał obowiązek udzielić skarżącemu informacji publicznej wynikającej z posiadanych przez niego dokumentów. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej ma na celu uzyskanie takiej informacji, jaką organ w swoich zasobach posiada. Natomiast udostępnienie informacji publicznej nie polega na stworzeniu nowej informacji, która nie wynika z posiadanej dokumentacji (informacja przetworzona jest także informacją wynikającą z posiadanych informacji prostych). Z tych względów, skarżący nie może skutecznie domagać się udostępnienia informacji publicznej, której organ w swojej dokumentacji nie posiada, w szczególności nie może on żądać od organu oceny prawidłowości działania tego organu, jeżeli ocena w tym zakresie nie znajduje się w dokumentacji tego organu. Sąd uznał, że informacje, których udostępnienia domagał się skarżący w pkt 2 - 5 wniosku nie stanowią informacji publicznej, a zatem nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można bowiem domagać się poglądu czy opinii organu w danej kwestii, informacji publicznej nie stanowi polemika z zapadłym rozstrzygnięciem, czy żądanie dokonania przez organ wykładni prawa (postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 928/05). Również informacje ad personam nie stanowią informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1035/10). Pojęcie informacji publicznej należy odnosić do sfery faktów. Wyjaśnianie podstawy prawnej działań organu nie jest informacją o sprawach publicznych, nie należy bowiem do sfery faktów, tylko do kwestii prawnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2021 r. II SA/Wa 557/21 , wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 września 2017 r. II SAB/Go 52/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2017 r. II SAB/Kr 126/17). W świetle powyższego instytucja dostępu do informacji publicznej nie ma na celu kontroli prawidłowości funkcjonowania organu. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą służyć realizacji celów, dla których właściwe są inne tryby postępowania i do których realizacji powołane są właściwe organy kontrolne. W kontekście oceny bezczynności organu istotne jest, że Wójt Gminy [...] odpowiedział na wniosek skarżącego w dniu [...] lutego 2024 r., po otrzymaniu skargi na bezczynność i po upływie terminu na udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z tego powodu zarzut bezczynności jest uzasadniony. Jak już powiedziano, z bezczynnością w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmuje w ustawowym 14 - dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Należy dodać, że Sąd bada bezczynność na dzień wniesienia skargi, co oznacza, że wydanie aktu (dokonanie czynności) przez organ po wniesieniu skargi nie czyni postępowania sądowoadministarcyjnego w tej sprawie bezprzedmiotowym. Wskazać zatem należy, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do ww. organu w dniu [...] listopada 2023 r. Tym samym ustawowy termin do jego rozpatrzenia upływał z dniem [...] grudnia 2023 r. Natomiast Wójt Gminy [...] udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego dopiero [...] lutego 2024 r., a zatem po upływie ustawowego terminu i po skierowaniu do Sądu skargi na bezczynność organu, która miała miejsce w dniu 2 stycznia 2024 r.). W związku z taką sekwencją zdarzeń Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie w zakresie w jakim Wójt Gminy [...] nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, przy jednoczesnym niepodjęciu żadnych czynności umożliwiających wydłużenie tego terminu, tym samym pozostając w bezczynności. Co więcej, na taką ocenę nie ma wpływu podnoszona przez organ okoliczność niejasnej treści wniosku skarżącego, którą organ w międzyczasie próbował wyjaśnić. Zaznaczenia wymaga, że twierdzenia te nie znajdują potwierdzenia w nadesłanych przez organ aktach sprawy. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania". Skoro jednak Wójt Gminy [...] w dniu [...] lutego 2024 r. odpowiedziała na wniosek skarżącego ws. udostępnia wnioskowanej informacji publicznej, przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez Sąd, to brak było podstaw do zobowiązania organu do wydania aktu w tym przedmiocie. Jednocześnie Sąd stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego jednak bezczynność ta nie miała miejsca z "rażącym" naruszeniem prawa. Przyjmuje się, że "rażącym" naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W niniejszej sprawie wystarczyło zestawienie dat, aby dojść do przekonania, że bezczynność organu nie miała cech rażących: wniosek skarżącego o udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej złożony został w dniu [...] listopada 2023 r., a odpowiedz organu udzielona została w dniu [...] lutego 2024 r. Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze czas pozostawania Wójta Gminy [...] po wpłynięciu do organu wniosku skarżącego oraz długość trwania całego postępowania w niniejszej sprawie, aż do czasu jej załatwienia, tj. udzielenia odpowiedzi w dniu [...] lutego 2024 r. Niezałatwienie przez organ wniosku skarżącego w terminie zakreślonym przez u.d.i.p. niewątpliwie godzi, ale nie w sposób rażący, w zasadę szybkości postępowania oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, w tym Wójta Gminy [...]. Z tych też przyczyn Sąd uwzględnił w części skargę i stwierdził, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej - charakter kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego uprawnienie do rozstrzygania w tym zakresie (w przywołanych przepisach użyto słowa "może"). Z przytoczonych względów Sąd uznał, że w niniejszej sprawie wymierzenie organowi tak grzywny, jak i sumy pieniężnej nie jest wskazane. Wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona niedopuszczalnego, celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie. Tak naganna sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Podobnie Sąd ocenił niezasadność przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, która miałaby rekompensować czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku terminowego jej działania, których w świetle okoliczności tej sprawy nie sposób się doszukać. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.) - w punkcie 1 wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zaś w punkcie 2 wyroku orzekał na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., a na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł w punkcie 3 wyroku. Koszty postępowania Sąd zasądził na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz 209 p.p.s.a. (punkt 4 wyroku).