II SAB/Wa 711/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.), Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi stowarzyszenia ogrodowego "Stowarzyszenie [...] w L." z siedzibą w L. na bezczynność stowarzyszenia ogrodowego Polski Związek Działkowców z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje stowarzyszenie ogrodowe Polski Związek Działkowców z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku stowarzyszenia ogrodowego "Stowarzyszenie [...] w L." z siedzibą w L. z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od stowarzyszenia ogrodowego Polski Związek Działkowców z siedzibą w W. na rzecz stowarzyszenia ogrodowego "Stowarzyszenie [...] w L." z siedzibą w L. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SAB/Wa 711 /16 UZASADNIENIE Pismem z [...] czerwca 2016 r. Stowarzyszenie [...] w L. zwróciło się do Polskiego Związku Działkowców z wnioskiem o udostępnienie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej: - składników majątkowych według stanu na dzień 22 kwietnia 2015; - wartości składników majątkowych według stanu na dzień 22 kwietnia 2015; - liczby prowadzonych Rodzinnych Ogrodów Działkowych wraz z ich powierzchnią według stanu na 22 kwietnia 2015; - liczby działek położonych w Rodzinnych Ogrodach Działkowych oraz łącznej powierzchni tychże działek według stanu na 22 kwietnia 2015; - liczby działkowców korzystających z działek według stanu na 22 kwietnia 2015 r.; - kopii sprawozdania finansowego, tj. bilansu, rachunku zysków i strat, sprawozdania z funduszu rozwoju, informacji dodatkowej za rok 2014, oraz za rok 2015, oraz bilansu ze stanem na dzień 22 kwietnia 2015. W odpowiedzi na wniosek jego adresat pismem z 28 czerwca 2016 r. powiadomił wnioskodawcę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Powyższej odpowiedzi wnioskodawca nie potraktował jako wypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku i skierował do tutejszego Sądu skargę na bezczynność, wnosząc w niej o zobowiązanie pytanego organu do udzielenia żądanej informacji, o stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł oraz o zwrot kosztów postępowania. W skardze szeroko opisano powody, jakie kierują wnioskodawcą w domaganiu się udostępnienia spornej informacji. Wskazano również na fakt, że pytany podmiot dysponuje majątkiem publicznym i poprzez to jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że nie jest organem władzy publicznej tylko organizacją pozarządową. Zwrócił też uwagę na fakt, że treść wniosku nie daje podstaw do przyjęcia, iż przedmiotem zapytania była kwestia dysponowania środkami pochodzącymi z dotacji. Nadto materia wiedzy w tym zakresie będzie znajdowała się w dyspozycji poszczególnych jednostek organizacyjnych PZD. Dodatkowo pytany organ zwrócił uwagę na to, że nie wykonuje zadania publicznego zatem nie obarcza go obowiązek informacyjny w zakresie danych dotyczących majątku. Dane dotyczące powierzchni działek i liczby działkowców nie stanowią zaś informacji publicznej, mając charakter danych wewnętrznych. Zarządzeniem Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2016 r. pełnomocnik organu został wezwany do uzupełnienia akt administracyjnych przez złożenie oryginału lub poświadczonej kserokopii żądanych we wniosku sprawozdań finansowych. Równocześnie poinformowano organ o tym, iż przedmiotowe dokumenty, po ich nadesłaniu do Sądu, zostaną umieszczone w sejfie i nie będą udostępniane stronie skarżącej. W odpowiedzi na powyższe zarządzenie organ wniósł o jego zmianę zwracając uwagę na wątpliwości co do skutków jakie wywoła jego realizacja, dla stanowiska prezentowanego przez organ w niniejszym postępowaniu. Jednocześnie organ przekazał dokument zawierający dane odnośnie uzyskiwanych dotacji zewnętrznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługiwała na uwzględnienie. Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów i materiałów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, lub błędnie uznaje się za podmiot niepodlegający rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej albo błędnie kwalifikuje charakter żądanej informacji, wywodząc stąd swoje zaniechanie. Szczególnego podkreślenia wymaga także to, że zakres podmiotowy i przedmiotowy wniosku oznacza wnioskodawca. Organ rozpoznając wniosek, winien więc poruszać się tylko w realiach jakie zakreślił wniosek. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należało, iż jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy wniosek strony został zrealizowany, ewentualnie, czy organ odniósł się do treści żądania w jeden ze sposobów dopuszczonych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Punktem wyjścia przy badaniu zasadności skargi była więc ocena tego, czy adresat wniosku jest co do zasady podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Materią tą, w odniesieniu do Polskiego Związku Działkowców zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 26 listopada 2002 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 69/02 stwierdził, że: "Stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 in principio zawarte w punktach 1-5 wyliczenie "władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne" ma charakter przykładową. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 stanowi m.in., że do podmiotów takich w szczególności należą: "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (...)". Powyższa regulacja oznacza, że adresatem nałożonego przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, obowiązku udostępnienia takiej informacji może być każdy podmiot, który dysponuje majątkiem publicznym. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych /t. j. Dz. U. 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm./ stanowi, że pracownicze ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej. Ustawa ta, definiuje w art. 6 ust. 1 pracowniczy ogród działkowy jako obszar gruntu rolnego podzielony na działki przeznaczone pod uprawy ogrodowe i oddane w użytkowanie osób fizycznych, wyposażony w urządzenia niezbędne do prowadzenia upraw ogrodowych oraz służący zarazem do wypoczynku użytkowników działek i innych osób. Ustawa w przepisach dalszych /art. 7, art. 8/ przewiduje, że grunty na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych, przekazywane w nieodpłatne użytkowanie lub użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców stanowią własność Skarbu Państwa lub własność gminy. Przepisy zaś art. 12 i nast. ustawy regulują sposób dysponowania przez Polski Związek Działkowców gruntami pracowniczego ogrodu działkowego. W świetle powyższego należy przyjąć, iż Polski Związek Działkowców jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym, i należy do kręgu podmiotów objętych przepisem art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz. U. Nr 112, poz. 1198/, obowiązanych do udostępnienia na żądanie informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu". Z powyższym stanowiskiem NSA tutejszy Sąd w pełni się zgadza i traktuje je jak własne. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przywołane stanowisko judykatury, mimo że zostało zaprezentowane pod rządami ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm.) to pozostaje aktualne również w chwili obecnej, w świetle treści przepisów ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40). Polski Związek Działkowców jest bowiem podmiotem, o którym mowa w art. 52 ust. 1 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. 2014 r., poz. 40), tj. podmiotem powołanym do życia przez stowarzyszenia ogrodowe. Stowarzyszenia ogrodowe, zgodnie z brzmieniem art. 2 pkt 6 omawianej ustawy, powoływane są zaś wyłącznie w celu zakładania i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych. Rodzinne ogrody działkowe są natomiast urządzeniami użyteczności publicznej (...) – art. 4 ww. ustawy. Zakładane są zaś na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz stowarzyszeń ogrodowych – art. 7 ww. ustawy. Nadto, w myśl art. 17 ust. 1 ww. ustawy, stowarzyszenia ogrodowe prowadzące rodzinne ogrody działkowe na obszarze danej gminy, mogą otrzymywać dotację celową z budżetu tej gminy. Powyższe zapisy powołanej ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40) świadczą więc niezbicie o tym, że Polski Związek Działkowców nadal pozostaje podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej jako podmiot dysponujący majątkiem publicznym. Kolejną kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było dokonanie oceny charakteru żądanej przez wnioskodawcę informacji. Zdaniem tutejszego Sądu, treści oznaczone we wniosku strony, można zakwalifikować jako informację publiczną. Wszystkie zadane pytanie odnosiły się bowiem do materii majątku pytanego podmiotu. Wbrew twierdzeniom Polskiego Związku Działkowców, materii tej dotyczyły także pytania o liczbę działek, ich łączną powierzchnię i o liczbę działkowców. Pytania te dotyczyły przecież bezpośrednio gruntów, na których zakładane są rodzinne ogrody działkowe – a więc gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz stowarzyszeń ogrodowych. Liczba osób zrzeszonych w Polskim Związku Działkowców przekłada się zaś wprost na ustalenie wielkości opłat ogrodowych uiszczanych przez każdego działkowca (art. 33 ust. 1 omawianej ustawy). Na marginesie podnieść należało, iż tutejszy Sąd przed wydaniem wyroku, został pozbawiony przez pytany podmiot możliwości weryfikacji tego, czy wszystkie żądane we wniosku sprawozdania finansowe, winny być udostępnione wnioskodawcy bez anonimizacji. Mimo zarządzenia z 19 grudnia 2016 r. wzywającego organ do przesłania Sądowi żądanych wnioskiem sprawozdań finansowych, i mimo wyjaśnienia w nim organowi, że dokumenty te nie zostaną udostępnione przez Sąd do wzglądu stronie skarżącej, Polski Związek Działkowców nie zastosował się do jego treści. Tego typu postępowanie, będące jawną niesubordynacją wobec zarządzeń Sądu, należy oczywiście ocenić z całą surowością jako naganne. Nadto, wyżej opisywane zaniechanie organu, rodziło oczywiste konsekwencje procesowe. Należało bowiem przyjąć, iż pytany podmiot, nie wykonując zarządzenia Sądu, i nie udostępniając Sądowi do wglądu żądanych dokumentów, nie udowodnił podnoszonej przez siebie tezy, iż nie cała treść spornych sprawozdań finansowych będzie stanowiła informację publiczną. Stąd jako uprawniony jawił się wniosek, iż Polski Związek Działkowców popadł w bezczynność w rozpoznaniu całego wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za zasadną, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zaś o kosztach rozstrzygnął zgodnie z dyspozycją art. 200 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tutejszy Sąd doszedł też do przekonania, iż nieudzielenie wnioskodawcy odpowiedzi na zgłoszone żądanie, nie jawi się jako bezczynność mająca cechy rażącego naruszenia prawa. Postępowanie organu wywołane bowiem było odmienną wykładnią przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych samych więc względów tutejszy Sąd oddalił żądanie skargi zasądzenia od pytanego organu oznaczonej sumy pieniężnej.