II SAB/Wa 712/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2019 r. sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku L. S. i Z. S. z dnia [...] października 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 4. zasądza od Burmistrza Gminy [...] na rzecz Z. S. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] października 2018 r., uzupełnionym w dniu [...] października 2018 r., Z. S. i L. S. zwrócili się do Burmistrza Gminy [...], w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm. – dalej jako u.d.i.p.), o udostępnienie informacji publicznej: 1. czy Urząd Gminy [...] prowadził postępowanie administracyjne dot. działki nr [...] ze zbioru dokumentów [...] obręb [...] zajętej pod drogę na mocy ustawy z dnia 13 października 1998 r., wnosząc o pisemną odpowiedź, 2. czy Urząd Gminy [...] posiada prawomocną decyzję Wojewody [...] dot. prawa własności działki nr [...] ze [...] obręb [...], jeżeli tak wnieśli o przesłanie kopii niniejszej decyzji lub pisemną odpowiedź, 3. czy Urząd Gminy [...] posiada mapę z wykazem synchronizacyjnym działki nr [...] ze [...] obręb [...] wykonaną przez uprawnionego geodetę na dzień przejęcia z mocy ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. zawierająca informację dot. stan nieruchomości przed podziałem, jak i po nim, zajętej pod drogę, jeżeli tak wnieśli o przesłanie kopii niniejszej mapy lub pisemną odpowiedź, 4. czy Urząd Gminy [...] posiada wypis z rejestru gruntów z wykazem nieruchomości hipotecznych działki nr [...] ze [...] z powierzchnią (ha), jeżeli tak wnieśli o przesłanie kopii wypisu z rejestru gruntów lub pisemną odpowiedź, 5. czy Urząd Gminy [...] posiada wypis z rejestru gruntów z wykazem nieruchomości hipotecznych działki nr [...] ze [...] zajętej powierzchni (podanie w m2) pod drogę na dzień przejęcia z mocy ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r., jeżeli tak wnieśli o przesłanie kopii wypisu lub pisemną odpowiedź (tutaj pkt 5 stanowi uzupełninie pkt 4 wniosku) . W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Gminy [...] pismem z dnia [...] października 2018 r. nr [...] poinformował, że deklaratoryjne decyzje stwierdzające nabycie przez Gminę [...], w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wydaje Wojewoda [...], który w stosunku do ulicy [...] stwierdził nabycie działek ewidencyjnych nr: [...],[...],[...],[...], i [...] z obrębu [...]. Ponadto wyjaśnił, że wszystkie dokumenty niezbędne do stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] prawa własności do ww. działek (w tym wypisy z rejestru gruntów, mapy) znajdują się w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...], który prowadził postępowania administracyjne. Urząd Miasta i Gminy [...] nie występował z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], ponieważ przedmiotowa działka nie stanowi drogi, co potwierdzają użytki gruntowe. W związku z tym Urząd Miasta i Gminy [...] nie jest właściwy do stwierdzenia, czy obecna działka ewidencyjna nr [...] była uregulowana w [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. S. (skarga L. S. została odrzucona postanowieniem z dnia 12 lutego 2019 r. sygn.. akt II SAB/Wa 712/18) zarzucił Burmistrzowi Gminy [...] bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] października 2018 r., a tym samym naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądaniem. W związku z powyższym wniosło o: zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że żądane informacje są niezbędne w związku z prowadzonym postępowaniem na wniosek Urzędu Gminy [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...]. Skarżący stwierdził, że otrzymał odpowiedź organu z dnia [...] października 2018 r., jednak, w jego ocenie, nie została mu udostępniona żądana informacja ani też nie wydano decyzji w przedmiocie odmowy jej udzielenia zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że w piśmie z dnia [...] października 2018 r. udostępniono skarżącemu żądaną informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Burmistrza Gminy [...] Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Z tego względu, należało uznać, że zakres żądanej przez skarżącego informacji obejmuje informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., albowiem dotyczy informacji o prowadzonym, bądź nie postępowaniu administracyjnym (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p.) oraz dotyczy udostępnienia dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret pierwszy u.d.i.p.). Spełniona zatem została przesłanka przedmiotowa zastosowania u.d.i.p. w zakresie wniosku strony skarżącej. Odnośnie natomiast zakresu podmiotowego u.d.i.p. wskazać należy, że Burmistrz Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Przepisy u.d.i.p., nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w 14-dniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (...), następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy podmiot obowiązany nie jest dysponentem żądanej informacji, zawiadamia o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie. Jak wynika z akt sprawy Burmistrz Gminy [...] wprawdzie pismem z dnia [...] października 2018 r. ustosunkował się do wniosku L. i Z. S. z dnia [...] października 2018 r., uzupełnionego w dniu [...] października 2018 r., lecz trudno stanowisko organu przedstawione w tym piśmie uznać za wyczerpującą odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji. W pierwszym pytaniu strona wnioskująca wystąpiła o udzielenie odpowiedzi, czy "Urząd Gminy [...] prowadził postępowanie dot. działki nr [...] ......". W odpowiedzi zaś organ udzielił informacji, iż Wojewoda [...] stwierdził, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nabycie przez Gminę [...] m.in. działki nr [...] oraz, że Gmina nie występowała z wnioskiem o wszczęcie tego postępowania. Pytanie wnioskodawcy nie dotyczyło zaś postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę [...], lecz ewentualnego postępowania prowadzonego przez organ gminny, którego przedmiotem była ww. działka nr [...]. Udzielona odpowiedz tej kwestii nie wyjaśnia. Nadto, pkt 2 - 4 wniosku dotyczy udostępniania stronie wnioskującej dokumentów urzędowych. W odpowiedzi natomiast poinformowano wnioskodawców, iż "wszystkie dokumenty niezbędne do stwierdzenia przez Gminę [...] prawa własności do ww. działek (w tym wypisy z rejestrów gruntów, mapy) znajdują się w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...], który prowadził postępowanie administracyjne". Organ nie poinformował zaś o braku takiej informacji w zasobach Urzędu, czy innym trybie dostępu do żądanych dokumentów urzędowych przysługującym wnioskodawcom. Innymi słowy nie sprawdził czy dysponuje wnioskowaną informacją, lecz odesłał do organu, który dokumentu urzędowe wytworzył (decyzja) lub zgromadził w postępowaniu (mapy, wypisy z rejestru gruntów). Z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika zasada, że do udzielania informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w ich posiadaniu. Oznacza to, iż adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją ma, bez względu na to, czy ją samodzielnie wytworzył, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Nie realizuje zatem należycie obowiązku informacyjnego podmiot obowiązany, jeżeli posiada wnioskowana informację publiczną lub jej nie posiada i o tym fakcie nie informuje lecz, jak w analizowanym przypadku, odsyła wnioskodawcę do podmiotu, który takową informację wytworzył, bądź zgromadził w ramach prowadzonego postępowania. Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie informacji w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. Przedstawienie informacji niepełnej lub też informacji wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 161/12 – publik. LEX nr 1264582 oraz z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2569/12 – publik. LEX nr 1356989, a także wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 35/13 – publik. LEX nr 1352000). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, dlatego Sąd uwzględnił skargę i na podstawi art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2018 r. w zakreślonym terminie. Podkreślić przy tym należy, że uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny może jedynie zobowiązać organ do rozpoznania wniosku strony (czyli do jego załatwienia w formie prawem przewidzianej). Sąd nie przesądza natomiast w jaki sposób Burmistrz [...] załatwi ten wniosek. Sąd nie dopatrzył się w stwierdzonej bezczynności organu rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie bezczynność organu wynikała z błędnej wykładni przepisów u.d.i.p. Tym samym, nie można działania organu oceniać, jako lekceważenia, bądź ignorowania skarżącego. Z tej też przyczyny, nie wymierzono organowi wnioskowanej grzywny, a zatem skargę w tym zakresie oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. Zaś w pkt 3 wyroku rozstrzygnięcie wydał na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., w pkt 4 sentencji wyroku. Do kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy.