II SAB/Wa 713/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Andrzej Kołodziej, , Protokolant specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2013 r. o udzielenie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Finansów do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. J. z [...] maja 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącego M. J. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 22 maja 2013 r. M. J. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Ministra Finansów o podanie na piśmie pełnej wysokości, tj. ze wszystkimi dodatkami, miesięcznego wynagrodzenia netto rzecznika prasowego resortu. Pismem z 12 czerwca 2013 r. skarżący został poinformowany, że stanowisko rzecznika prasowego Ministra Finansów pełni jedna określona osoba, co pozwala na jednoznaczną jej identyfikację z żądanymi danymi. A zatem informacja, o którą prosi skarżący, ze względu na prywatność osoby fizycznej jest objęta ochroną danych osobowych. W związku z powyższym stanowiskiem organu skarżący skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Finansów, wyrażając przekonanie, że żądana informacja jest informacją publiczną, gdyż dotyczy wydatkowania środków publicznych ze Skarbu Państwa i przez Skarb Państwa na poszczególnych pracowników, w tym pracowników Ministerstwa Finansów. Wniósł o zobowiązanie Ministra Finansów do rozpatrzenia jego wniosku z 22 maja 2013 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postepowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 1 ust 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezpodstawne uchylenie się organu od udzielenia żądanej informacji w przedmiocie wydatkowania środków publicznych przez Skarb Państwa oraz art. 16 ust. 1 i 2 ww. ustawy poprzez niewydanie decyzji, w sytuacji gdyby organ przyjął, że nie jest możliwe udzielenie żądanej informacji publicznej ze względu na np. prywatność osoby publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, gdyż stanowi informację ad personam, tj. dotyczy konkretnej, zindywidualizowanej osoby z uwagi na fakt, że tylko jedna określona osoba pełni funkcję rzecznika prasowego. Ujawnienie żądanej informacji byłoby więc równoznaczne z ujawnieniem wysokości wynagrodzenia pobieranego przez konkretnego pracownika Ministerstwa Finansów. Nadto organ podkreślił, że rzecznik prasowy ministra nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ww. ustawy. Zdaniem organu, udzielając skarżącemu odpowiedzi w piśmie z 12 czerwca 2013 r., wypełnił obowiązki wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie pozostaje w bezczynności w przedmiocie załatwienia wniosku z 22 maja 2013 r. W piśmie procesowym z 22 marca 2014 r. skarżący podtrzymał żądania skargi i odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego podniósł, ze wniosek o podanie wysokości wynagrodzenia nie odnosi się do danych osobistych pracownika, lecz sprowadza się do pytania o dysponowanie środkami publicznymi, w tym przypadku przeznaczonymi na wynagrodzenie. W ocenie skarżącego w sprawie doszło również do naruszenia art. 34 ustawy o finansach publicznych w zw. art. 115 § 19 k.k w zw. art. 115 § 13 pkt 4 k.k. poprzez bezpodstawne przyjęcie przez organ, że wniosek skarżącego nie stanowi informacji nadającej się do udostępnienia ze względu na prywatność osoby fizycznej, mimo iż wniosek dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a. Natomiast zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno – technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 ww. ustawy – P.p.s.a). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej jako u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej wskazuje na ustrojową doniosłość dostępu do takiej informacji i świadczy zarazem o ochronie tego prawa, jako że ma ono konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Minister Finansów jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p). Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, można więc przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna, która nie funkcjonuje w obiegu publicznym, udostępniana jest na wniosek, o czym stanowi art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek podlega bowiem realizacji, jeżeli informacja publiczna nie została udostępniona i zainteresowany nie ma innej możliwości zapoznania się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora. Żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną i – jak wynika ze sprawy – informacje te nie zostały mu wcześniej udzielone, zgodnie z wnioskiem. Wbrew twierdzeniom Ministra, nie są to informacje ad personam, lecz informacje, które dotyczą wysokości środków publicznych, wydatkowanych miesięcznie z budżetu państwa na obsadę stanowiska związanego z realizacją zadań z zakresu polityki informacyjnej Ministerstwa, czyli środków budżetowych przeznaczanych na miesięczne wynagrodzenie wraz z dodatkami na takim stanowisku. Skarżącemu nie chodzi o ujawnienie prywatnych danych ze sfery zatrudnieniowej pracownika organu, lecz o dane o miesięcznych środkach finansowych, wydatkowanych w związku z utrzymaniem przedmiotowego stanowiska pracy, a tego rodzaju informacja ma charakter publiczny. Reasumując uznać należy, że ogólna, niespersonifikowana informacja o wysokości środków publicznych, wydatkowanych miesięcznie z budżetu państwa na obsadę stanowiska związanego z realizacją zadań z zakresu polityki informacyjnej Ministerstwa, czyli środków budżetowych przeznaczonych na miesięczne wynagrodzenie brutto wraz z dodatkami na takim stanowisku, stanowi informację publiczną, wszak dotyczy bezpośrednio sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, tworzy, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a", pkt 5 lit. "h" u.d.i.p, będąc rodzajem informacji z zakresu funkcjonowania organu i dysponowania środkami publicznymi, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli. Ustawodawca celowo w art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wprowadził zapis, zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Toteż zainteresowany obywatel, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, nie musi wykazywać interesu faktycznego czy prawnego w żądaniu uzyskania informacji publicznej, nie musi więc podawać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, czyli niezwłocznie, jednak nie później, niż w terminie 14 dni, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno – technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem. Minister odmówił stosowania przepisów ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, błędnie uznając, że żądanie skarżącego nie dotyczy informacji publicznej. Tym samym, wniosek skarżącego nie został zrealizowany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zainteresowany nie uzyskał bowiem żądanej informacji publicznej, jak również w sprawie nie doszło do wydania decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ pozostawał więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Ministra Finansów do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 22 maja 2013 r., bądź poprzez udzielenie informacji publicznej, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia z uwagi na jedną z tajemnic ustawowo chronionych, bądź też z uwagi na prywatność osoby fizycznej, zgodnie z art. 16 u.d.i.p., co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do Sądu na decyzję ostateczną. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 149 § 1 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że stwierdzona bezczynność Ministra nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem biorąc pod uwagę datę złożonego wniosku, jak również udzielone skarżącemu odpowiedzi przez organ, choć nieprawidłowe, i datę złożenia skargi do Sądu, nie można przyjąć, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezentowane przez organ stanowisko wynika z błędnej kwalifikacji pierwotnego wniosku skarżącego i wskazuje na wadliwą interpretację przepisów, a nie na lekceważenie strony. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 P.p.s.a. Sąd zasądził od Ministra Finansów na rzecz skarżącego M. J. kwotę 357 zł, w tym kwotę 100 zł, poniesioną tytułem wpisu od skargi, kwotę 240 zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 2 ust. 2 i 3 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.