II SAB/Wa 715/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2016 r. sprawy ze skargi G.P. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] lutego 2015 r. – oddala skargę – Pismem z dnia 21 lutego 2015 r., skierowanym do Ministra Sprawiedliwości został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym G.P. wystąpił o kserokopie następujących dokumentów: 1. Polityka Bezpieczeństwa dla systemu informatycznego KRS (Krajowego Rejestru Sądowego), sporządzona zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie dokumentacji przetwarzania danych osobowych oraz warunków technicznych i organizacyjnych, jakim powinny odpowiadać urządzenia i systemy informatyczne, służące do przetwarzania danych osobowych - § 3. 1 ...- wszystkie wersje obowiązujące od daty wydania rozporządzenia (29.04.2004) do dnia udostępnienia informacji, z określeniem okresu obowiązywania każdej wersji. 2. Polityka Bezpieczeństwa dla systemu informatycznego NKW (Nowej Księgi Wieczystej), sporządzona zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie dokumentacji przetwarzania danych osobowych oraz warunków technicznych i organizacyjnych, jakim powinny odpowiadać urządzenia i systemy informatyczne, służące do przetwarzania danych osobowych. - wszystkie wersje obowiązujące od daty wydania rozporządzenia (29.04.2004) do dnia udostępnienia Informacji, z określeniem okresu obowiązywania każdej wersji. Polityka Bezpieczeństwa dla systemu informatycznego RZA (Rejestr Zastawów) sporządzona, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie dokumentacji przetwarzania danych osobowych oraz warunków technicznych i organizacyjnych, jakim powinny odpowiadać urządzenia I systemy informatyczne służące do przetwarzania danych osobowych, -wszystkie wersje obowiązujące od daty wydania rozporządzenia (29.04.2004) do dnia udostępnienia Informacji, z określeniem okresu obowiązywania każdej wersji. Instrukcja Zarządzania Systemem Informatycznym dla systemu informatycznego KRS (Krajowego Rejestru Sądowego), sporządzona zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie dokumentacji przetwarzania danych osobowych oraz warunków technicznych i organizacyjnych, jakim powinny odpowiadać urządzenia i systemy Informatyczne służące do przetwarzania danych osobowych - § 3.1... - wszystkie wersje obowiązujące od daty wydania rozporządzenia (29.04.2004) do dnia udostępnienia informacji, z określeniem okresu obowiązywania każdej wersji. Instrukcja Zarządzania Systemem Informatycznym dla systemu Informatycznego NKW (Nowej Księgi Wieczystej), sporządzona zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie dokumentacji przetwarzania danych osobowych oraz warunków technicznych i organizacyjnych, jakim powinny odpowiadać urządzenia i systemy informatyczne służące do przetwarzania danych osobowych - wszystkie wersje obowiązujące od daty wydania rozporządzenia (29.04.2004) do dnia udostępnienia Informacji, z określeniem okresu obowiązywania każdej wersji. Instrukcja Zarządzania Systemem Informatycznym dla systemu informatycznego RZA (Rejestr Zastawów), sporządzona zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie dokumentami przetwarzania danych osobowych oraz warunków technicznych i organizacyjnych, jakim powinny odpowiadać urządzenia 1 systemy Informatyczne służące do przetwarzania danych osobowych - wszystkie wersje obowiązujące od daty wydania rozporządzenia (29.04.2004) do dnia udostępnienia Informacji, z określeniem okresu obowiązywania każdej wersji. 7. Dla każdego z w/w systemów informatycznych podanie jaki poziom bezpieczeństwa (podstawowy, podwyższony, wysoki), w rozumieniu w/w rozporządzenia, był stosowany z określeniem przedziałów czasowych - o ile się zmieniał. W dniu 5 marca 2015 r. organ wystosował do wnioskodawcy pismo nr [...], w którym zawiadomił o przedłużeniu terminu na udzielenie odpowiedzi do dnia 22 kwietnia 2015 r. W zawiadomieniu podano powody opóźnienia. Podstawę prawną działania organu stanowił art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j. t.: Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.; w dalszej treści: u.d.i.p.). W dniu 13 marca 2015 r. do organu wpłynęło pismo, nazwane wezwaniem do usunięcia niezgodności z prawem. W piśmie tym G. P. przyznał fakt doręczenia zawiadomienia o przedłużeniu terminu, kwestionując jednocześnie możliwość zastosowania trybu określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji administracyjnych. W dniu [...] kwietnia 2015 r. Minister Sprawiedliwości wydał decyzję nr [...], o odmowie udostępnienia informacji publicznej, określonej we wniosku z dnia 21 lutego 2015 r., w postaci trzech dokumentów: - (Polityka Bezpieczeństwa Systemu Informatycznego Krajowy Rejestr Sądowy wersja 1.0; - Polityka Bezpieczeństwa Systemu Informatycznego Nowa Księga Wieczysta wersja 1.0; - Polityka Bezpieczeństwa Systemu Informatycznego, Rejestr Zastawów wersja 1.0), - informacji o poziomie bezpieczeństwa zastosowanym dla każdego z w/w Systemów (pkt 1, 2, 3 i 7 wniosku). W tym samym dniu, tj. [...] kwietnia 2015 r. organ wystosował również do wnioskodawcy pismo informacyjne, w którym powiadomił go, że część informacji wymienionych we wniosku z dnia [...] lutego 2015 r., nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (pkt 4, 5 i 6 wniosku). W dniu 24 kwietnia 2015 r. G.P. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. W dniu 23 kwietnia 2015 r. G.P. skierował skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na bezczynność Ministra Sprawiedliwości, w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2015 r., żądając nakazania organowi niezwłocznego wydania decyzji, obciążenia kosztami postępowania oraz zwrotu poniesionych kosztów a także stwierdzenia , że doszło do rażącego naruszenia prawa. W dniu [...] maja 2015 r. Minister Sprawiedliwości wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie uznając, że podniesiony przez skarżącego zarzut bezczynności jest bezpodstawny. Odnosząc się zaś do zarzutu rażącego naruszenia prawa organ stwierdził, że skarżący nie wskazał na czym przewinienie to miało polegać w niniejszej sprawie. Przywołał natomiast inne sprawy sądowe z udziałem Ministra Sprawiedliwości. Uzupełniająco wyjaśnić należy, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2015 r. dotyczy bardzo obszernego zbioru dokumentów o różnorodnym charakterze, odnoszących się do kilku obsługiwanych przez Ministerstwo Sprawiedliwości systemów informatycznych. W celu zobrazowania zakresu wniosku, organ podał, że sama tylko dokumentacja służąca do zarządzania poszczególnymi systemami informatycznymi liczy około 3 tys. stron. Przygotowanie odpowiedzi na wniosek wymagało zatem od organu podjęcia licznych czynności, przede wszystkim o charakterze analitycznym, w celu właściwego wytypowania wszystkich dokumentów objętych zakresem wniosku. Szczególnie dotyczy to materiałów objętych pkt. 4, 5 i 6 wniosku. Do żadnego z wymienionych we wniosku systemów informatycznych nie obowiązuje bowiem jeden dokument o nazwie "Instrukcja Zarządzania Systemem Informatycznym", lecz w każdym przypadku jest to zbiór różnorodnych materiałów, z których korzystają przede wszystkim administratorzy systemów. Dodatkowo pewne elementy instrukcji zarządzania, określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie dokumentacji przetwarzania danych osobowych oraz warunków technicznych i organizacyjnych, jakim powinny odpowiadać urządzenia i systemy informatyczne służące do przetwarzania danych osobowych (Dz. U. Nr 100, poz. 1024) zostały zawarte w Politykach Bezpieczeństwa dla poszczególnych systemów informatycznych wymienionych we wniosku. Informacje zawarte w Politykach Bezpieczeństwa są z kolei opatrzone klauzulą tajności "zastrzeżone". Nałożyło to na organ dodatkowy obowiązek zweryfikowania, które informacje zawarte w dokumentacji poszczególnych systemów informatycznych korzystają ze szczególnej ochrony, spowodowanej ich równoległym umieszczeniem w Politykach Bezpieczeństwa. Podał też, że fakt, iż w niniejszej sprawie żądanie obejmowało informacje objęte klauzulą tajności spowodował, że spoczywał na nim dodatkowy obowiązek szczególnej staranności, w sformułowaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a przejawiający się w precyzyjnym wyjaśnieniu stronie powodów nadania klauzuli. Organ podkreślił też, że w niniejszej sprawie przeważająca część dokumentacji wchodzącej w zakres wniosku jest wysoce wyspecjalizowana i może być rzetelnie oceniona wyłącznie przez personel informatyczny, co nie pozostaje bez wpływu na długotrwałość procesu przygotowania odpowiedzi. A to spowodowało, że realizacja wniosku w podstawowym 14-dniowym terminie okazała się niewykonalna. Dlatego też organ zmuszony był skorzystać z dyspozycji art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o czym zawiadomił skarżącego, wyjaśniając powody opóźnienia. W kontekście podniesionej przez skarżącego kwestii sposobu doręczenia zawiadomienia, organ stwierdził, że na tym etapie postępowania organ nie stosował przepisów o doręczeniach, zawartych w Kpa. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie wyłącznie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i decyzji o umorzeniu postępowania. Brak jest podstaw do uznania, że do katalogu w/w rozstrzygnięć należałoby również zaliczyć powiadomienie przewidziane w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., które przybiera formę czynności materialno — technicznej. Ponadto organ podał, że skarżący dwukrotnie przyznał, że otrzymał od organu powiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu odpowiedzi na wniosek. Uczynił to w wezwaniu do usunięcia niezgodności z prawem z dnia 13 marca 2015 r. oraz w skardze na bezczynność Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 kwietnia 2015 r. Potwierdził tym samym, że miał realną możliwość zapoznania się z informacją przekazaną przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W ocenie Sądu skarga w niniejszej sprawie na bezczynność Ministra Sprawiedliwości nie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając te wszystkie aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Mając na uwadze treść powyższego przepisu, nie ulega wątpliwości, że Minister Sprawiedliwości jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Tak więc w rozpoznawanej sprawie spełniony został zakres podmiotowy ale również w części zakres przedmiotowy stosowania ustawy, bowiem organ jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3), jak również żądanie skarżącego dotyczy informacji publicznej w zakresie pkt 1, 2, 3 i 7 jego wniosku z dnia 21 lutego 2015 r., wszak informacja tworzona przez organ władzy publicznej mieści się bowiem w kategorii pojęciowej "sprawy publicznej", o których to sprawach stanowi art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trzeba przy tym zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej, wszak art. 1 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych np. w innym trybie. Wskazać należy również, że organ powinien ocenić żądaną informację w tych kategoriach i ewentualnie ją udostępnić, bądź w myśl art. 5 ust. 1 ustawy, ograniczyć do niej dostęp i w konsekwencji wydać na podstawie art. 16 ustawy decyzję o odmowie jej udostępnienia z powołaniem na chronioną prawem tajemnicę. W rozpoznawanej sprawie Minister Sprawiedliwości rozpoznał wniosek skarżącego z dnia 21 lutego 2015 r. w ten sposób, że co do części żądanych dokumentów wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zaś co do pozostałych informacji powiadomił skarżącego, że nie stanowią one informacji publicznej. Obie czynności organu zostały dokonane przed upływem wyznaczonego terminu realizacji wniosku. Minister Sprawiedliwości wydał w dniu [...] kwietnia 2015 r. decyzję nr [...], którą odmówił udostępnienia informacji publicznej, określonej we wniosku z dnia 21 lutego 2015 r., w postaci trzech dokumentów: - (Polityka Bezpieczeństwa Systemu Informatycznego Krajowy Rejestr Sądowy wersja 1.0; - Polityka Bezpieczeństwa Systemu Informatycznego Nowa Księga Wieczysta wersja 1.0; - Polityka Bezpieczeństwa Systemu Informatycznego, Rejestr Zastawów wersja 1.0), - informacji o poziomie bezpieczeństwa zastosowanym dla każdego z w/w Systemów (pkt 1, 2, 3 i 7 wniosku). Jeśli zaś chodzi o odpowiedz na pytanie zawarte w pkt 4, 5 i 6 wniosku, to analiza akt wskazuje, że w tym samym dniu, tj. 21 kwietnia 2015 r. Minister Sprawiedliwości wystosował również do skarżącego pismo informacyjne, w którym powiadomił go, że część informacji wymienionych we wniosku z dnia 21 lutego 2015 r., nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wskazać należy, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd organu zawarty w tym piśmie, uznając, że żądane informacje zawarte w pkt 4, 5 i 6 wniosku skarżącego nie stanowią informacji publicznej. Wskazać należy, że pytania zawarte w pkt 4, 5 i 6 wniosku dotyczyły informacji o programach komputerowych i instrukcjach programów komputerowych. W tym zakresie utrwaliło się orzecznictwo, że nie określają one zasad funkcjonowania czy organizacji organu. Takie informacje mają wyłącznie charakter techniczny. Wobec powyższego stan bezczynności Ministra Sprawiedliwości polegający na nierozpoznaniu wniosku skarżącego nie zachodzi. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego co do naruszenia prawa przez organ polegającego na wskazaniu, iż odpowiedź na postawione we wniosku pytania zostanie udzielona i w terminie do dwóch miesięcy od daty złożenia wniosku. Taką możliwość, przewiduje ustawodawca w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie 14 dni od złożenia wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Brak możliwości udzielenia informacji w podstawowym terminie może być spowodowany koniecznością podjęcia czasochłonnych działań i wystarczające jest w takim przypadku powiadomienie wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie udostępnienia. To właśnie uczynił organ w piśmie z dnia 5 marca 2015 r., wskazując na "obszerny" zakres pytań, co do których przygotowanie odpowiedzi wymaga zaangażowania do pracy kilku osób przez dłuższy okres czasu. Termin ustalony przez Ministra Sprawiedliwości na udzielenie odpowiedzi nie przekracza maksymalnego terminu wyznaczonego przez ustawodawcę. W ocenie Sądu, przytoczone wyżej rozważania prowadzą do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi stan bezczynności. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o regulację art. 151 orzekł, jak w sentencji wyroku.