II SAB/Wa 715/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Adam Lipiński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Centralnego Szpitala Klinicznego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Stowarzyszenie [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuciło Centralnemu Szpitalowi Klinicznemu [...] bezczynność w rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Stowarzyszenia (jak to zostało sprecyzowane w skardze) Centralny Szpital Kliniczny [...] nie udostępnił informacji w części, poprzez naruszenie przepisów: art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie ograniczenia dostępu do informacji; art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. ze zm.), w zakresie uznania informacji za niestanowiącą informację publiczną. W konkluzji skargi Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych, zgodnie z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie w zakresie stanu faktycznego sprawy podało, iż wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wystąpiło do Szpitala o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. Szpital udostępnił część wnioskowanych informacji, odmówił natomiast udostępnienia umów z ordynatorami ze względu na prywatność osób fizycznych oraz udostępnienia umów na wynajem/dzierżawę sprzętu i pomieszczeń oraz informacji związanych ze szkoleniami uznając, że są to informacje przetworzone. W piśmie z dnia [...] maja 2016 r. Stowarzyszenie przekazało Szpitalowi, iż nie zgadza się, że jest to informacja przetworzona i wniosło o przesłanie decyzji w sprawie odmowy udostępnienia umów z ordynatorami. Niniejsza skarga została sporządzona w dwóch egzemplarzach opatrzonych różnymi datami: [...] października 2016 r. i [...] października 2016 r. Wpłynęła do Centralnego Szpitala Klinicznego [...] w dniu [...] października 2016 r. Centralny Szpital Kliniczny [...] w odpowiedzi na skargę (pismo z dnia [...] listopada 2016 r.) wniósł: - o jej odrzucenie, z powodu upływu terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej. ewentualnie - o jej oddalenie, z uwagi na brak bezczynności Szpitala w rozpatrzeniu wniosku o udostepnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę CSK [...] wskazał, iż bezspornym jest złożenie przez Stowarzyszenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Do wniosku tego CSK [...] ustosunkowało się w ten sposób, iż wydało decyzję z dnia [...] maja 2016 r. w której: - w pierwszej części: uwzględniono częściowo wniosek Stowarzyszenia o udostępnia informacje publiczne; - w drugiej części: odmówiono udostępnienie informacji w postaci umów z ordynatorami, podając merytoryczne uzasadnienie odmowy; - w trzeciej części: wezwano Stowarzyszenie do podania istotnego interesu publicznego, uzasadniającego żądania udostępnienia informacji w pozostałym zakresie. Decyzja ta została wysłana Stowarzyszeniu droga elektroniczną. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. Stowarzyszenie potwierdziło ten fakt i zwrócił się o przesłanie decyzji w sprawie odmowy udostępnienia umów z ordynatorami. W odpowiedzi na to pismo, Szpital dnia [...] maja 2016 r. wysłał ponownie swoje niezmienione stanowisko w sprawie udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Zatem decyzja ta została Skarżącemu udostępniona dwukrotnie. Pocztą elektroniczną i następnie przesyłką polecona za dowodem doręczenia. Natomiast żądanie wykazania szczególnego interesu społecznego wynikało z okoliczności, iż sam status Stowarzyszenia nie stanowi o tym interesie a podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej obowiązany jest ocenić, czy udostępnienie informacji przetworzonej będzie służyć ogólnie pojmowanemu dobru społecznemu, przyczyni się w jakikolwiek sposób do poprawy funkcjonowania przestrzeni publicznej, czy też będzie służyć tylko realizacji indywidualnych celów nie mających związku z poprawą funkcjonowania państwa, samorządu, wspólnot lokalnych etc. Stowarzyszenie pomimo wezwania nie wskazało takiego szczególnego interesu społecznego. Z uwagi na powyższe, w ocenie CKL [...] brak jest bezczynności w rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku. Natomiast odmowa udostępnienia informacji dotyczącej umów zawartych z ordynatorami wynikała z zasady, iż informacje o wynagrodzeniu pracownika są tajne i podlegają odmowie ujawnienia na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo, Szpital podnosi, że informacje te, jako należące do kategorii dóbr osobistych, są chronione przepisami Kodeksu cywilnego. Takie orzecznictwie jest ugruntowane w orzecznictwie, np. w uchwale Sądu Najwyższego (7) z dnia 16 lipca 1993 r. I PZP 28/93, OSNC 1994, Nr poz. 2. W związku ze sprzecznymi żądaniami skargi oraz w związku z odpowiedzią na skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał Stowarzyszenie do sprecyzowania skargi. W odpowiedzi (pismo procesowe z [...] stycznia 2017 r.) Stowarzyszenie wyjaśniło, że [...] maja 2016 r, pocztą elektroniczną pomiot zobowiązany przesłał skan pisma z [...] maja 2016 r. (znak-[...]) podpisanego przez Dyrektora Szpitala, w którym Szpital: udostępnił żądaną przez Stowarzyszenie informację publiczną w zakresie punktów 1), 8), 9) i 10) wniosku; odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 4) wniosku; odmówił udzielenia informacji publicznej "w pozostałym zakresie objętym punktami 2), 3), 5), 6), 7) wniosku i wezwał do wykazania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, z punktu widzenia jakiego konkretnie interesu publicznego istotne jest żądanie udostępnienia informacji w pozostałym zakresie, a także do wskazania, na jakiej podstawie ich udostępnienie można uznać za szczególnie istotne dla ww. interesu publicznego. W ocenie Stowarzyszenia, z uzasadnienia tej ostatniej części pisma wynika, że Szpital uznał, iż żądana przez Stowarzyszenie informacja stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z [...] maja 2016 r. Stowarzyszenie odpowiedziało że, nie zgadza się jakoby przedmiotem wniosku, w jakiejkolwiek mierze, była informacja przetworzona. Na skutek powyższej odpowiedzi ze strony Stowarzyszenia, pismo Szpitala z dnia [...] maja 2016 r. (znak: [...]) zostało wysłane pocztą na adres Stowarzyszenia i zostało doręczone [...] maja 2016 r. za potwierdzeniem odbioru, w formie tradycyjnej. Stowarzyszeniepodkreśliło, iż pismo Szpitala z dnia [...] maja 2016 r., pomimo braku pouczenia, potraktowało jako decyzję i dnia [...] czerwca 2016 r. Stowarzyszenie wysłało wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Od tego czasu Stowarzyszenie nie otrzymało ze Szpitala żadnej korespondencji w sprawie. W związku z powyższym, zdaniem Stowarzyszenia bezczynność Centralnego Klinicznego Szpitala [...] polega na tym, że nie rozpatrzył wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dlatego, w ocenie Stowarzyszenia, nie znajduje uzasadnienia stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Nadto Stowarzyszenie zakwestionowało zasadność żądania odrzucenia skargi, zawartego w odpowiedzi na skargę, gdyż skarga na bezczynność, dotycząca postępowania o udostępnienie informacji publicznej nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, w związku z czym nie znajdzie zastosowanie art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa mogła zostać rozpoznana merytorycznie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopiero po rozpatrzeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny zażalenia Stowarzyszenia w przedmiocie obowiązku uiszczenia wpisu od skargi na bezczynność i uiszczeniu tego wpisu przez Stowarzyszenie. Zgodnie z art. 119 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niniejsza skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. Nie jest zasadne żądanie odrzucenia skargi, zawarte w odpowiedzi na skargę. Skarga zarzucająca bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i w związku z tym nie ma tu zastosowanie art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast zasadne jest żądanie oddalenia skargi, zawarte w odpowiedzi na skargę, albowiem niniejsza skarga, poddana merytorycznemu badaniu, nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie jest bezsporne, iż w dniu [...] kwietnia 2016 r. Stowarzyszenie [...] wniosło do Centralnego Szpitala Klinicznego [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: 1) informacji o adresie www strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej szpitala; 2) informacji o adresie www strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej szpitala, pod którym znajduje się dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających - w odniesieniu do wszystkich kontroli, zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych, które miały miejsce w latach 2003-2015; 3) informacji o tym, czy szpital udostępnia, użycza, wynajmuje, tudzież dzierżawi pomieszczenia lub sprzęty medyczne szpitala innym osobom lub podmiotom, a jeśli tak - to wnosimy o udostępnienie skanów umów, na podstawie których to następuje; 4) skanów umów z ordynatorami, pracującymi w szpitalu na dzień wniesienia wniosku; 5) listy, zawierającej imiona i nazwiska uczestników szkolenia/kursu (szkoleń/kursów) wraz z podaniem zakresu tematycznego szkolenia/kursu (szkoleń/kursów), w którym/których uczestniczył personel oddziału ginekologiczno-położniczego w latach 2013-2015 - wniosek dotyczy zarówno szkoleń wewnętrznych, jak i zewnętrznych; 6) informacji o imieniu i nazwisku prowadzącego (imionach i nazwiskach prowadzących) tychże szkoleń; 7) przesłanie skanu umowy na przeprowadzenie tychże szkoleń; 8) informacji o tym, czy na oddziale ginekologiczno-położniczym jest zatrudniony psycholog (niezależnie od formy świadczenia usług), a jeśli tak, to informacji o wymiarze czasu pracy zatrudnionego psychologa, jeżeli na oddziale ginekologiczno-położniczym nie jest zatrudniony psycholog, to wnosimy o udostępnienie informacji o tym, ile razy w 2015 roku był wzywany na oddział psycholog lub psychiatra na konsultacje; 9) informacji o liczbie porodów na oddziale ginekologiczno-położniczym szpitala w 2015 roku. w tym - informacji o liczbie porodów, w których zastosowano znieczulenie zewnątrzoponowe (w całym roku 2015 i od lipca 2015) oraz informacji o liczbie porodów ukończonych drogą cesarskiego cięcia w 2015r. 10) informacji o tym, czy w szpitalu, na dzień wysłania wniosku, jest zatrudniony ksiądz, a jeśli tak, to czy wykonuje obowiązki także na oddziale ginekologiczno-położniczym. (We wniosku powyższe pytania nie zostały ponumerowane. Jednakże w korespondencji pomiędzy stronami, obie strony stosowały numeracje pytań, dlatego w celu czytelności wywodów, numeracje tę Sąd odpowiednio uwzględnił w brzmieniu wniosku.) Centralny Szpital Kliniczny wszystkie zagadnienia wniosku potraktował jako informacje publiczne i jak wynika z treści pism skarżącego Stowarzyszenia oraz pism CKS [...] w niniejszej sprawie (w tym również z pism procesowych), zagadnienia wskazane w pkt 1), 8), 9) i 10) zostały bezspornie załatwione w odpowiedzi Szpitala z dnia [...] maja 2016 r. – zatem w terminie do udostępnienia informacji publicznej, wskazanym w ustawie. Natomiast odnośnie zagadnienia pkt 4) Szpital w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. (stanowiącym w tym zakresie decyzję) odmówił udostępnienia tej informacji publicznej na podstawie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podając argumentację odnoszącą się do uznania, iż udostępnienie Stowarzyszeniu tej informacji naraziłoby dobra chronione przepisami prawa cywilnego. W piśmie z dnia [...] maja 2016 r. Szpital wezwał również Stowarzyszenie do wykazania szczególnego interesu społecznego w uzyskaniu odpowiedzi na zagadnienia wskazane w pkt 2), 3), 5), 6) i 7) wniosku, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zakreślając Stowarzyszeniu 7-dniowy termin do wykazania takiego interesu. W swoich wszystkich pismach, zarówno Stowarzyszenie jaki CSK [...], pismo Szpitala z dnia [...] maja 2016 r. traktują jako decyzję. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo to może być traktowane jako decyzja wydana w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z powołaniem się na art. 5 ust. 2 tej ustawy, ale jedynie odnośnie rozstrzygnięcia dotyczącego pkt 4) wniosku. Wskazać tu należy, iż art. 16 ust. 2 w/w ustawy stanowi, iż do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks ten w art. 107 wskazuje na elementy, które powinna zawierać decyzja. Przedmiotowe pismo, we wskazanym przez Sąd zakresie, spełnia wymogi decyzji administracyjnej. Zawiera oznaczenie podmiotu, który wydał decyzję, zostało opatrzone datą wydania, zostało skierowane do oznaczonego podmiotu – tu: Stowarzyszenia [...], zawiera podstawę prawną i rozstrzygnięcie sprawy oraz podanie przyczyn takiego rozstrzygnięcia (czyli uzasadnienie), zostało podpisane przez Dyrektora Szpitala – zatem przez osobę uprawnioną do wydania takiej decyzji. Brak w tym piśmie stosownego pouczenia o sposobie odwołania nie może przesądzać o tym, że pismo to nie posiada waloru decyzji administracyjnej (bowiem brak pouczenia może zostać uzupełniony w każdym czasie). Stowarzyszenie nie wykazało, iż informacje, których domaga się pod pkt: 2), 3), 5), 6) i 7) wniosku, stanowią informację szczególnie istotne dla interesu społecznego. Oczywiste jest, iż informacje żądane pod pkt: 2), 3), 5), 6) i 7) wniosku nie mogą zostać Stowarzyszeniu udostępnione "od ręki" bez ich uprzedniego wyszukania i przygotowania dla potrzeb wskazanych punktach wniosku Stowarzyszenia. Informacje te, aby mogły zostać udostępnione, wymagają od Szpitala wyszukania ich i osobnego zestawienia dla potrzeb realizacji niniejszego wniosku Stowarzyszenia, co w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przesądza, w zakresie powyższych żądań wniosku, o walorze informacji przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem skarga na bezczynność Centralnego Szpitala Klinicznego [...] w rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej jest chybiona. Szpital część informacji udostępnił – pkt: 1), 8), 9) i 10) wniosku, część uznał za informacje przetworzoną – pkt: 2), 3), 5), 6), 7) wniosku i wezwał Stowarzyszenie do wykazania szczególnego interesu publicznego w jej udostepnieniu, a co do jednego zagadnienia wniosku - pkt. 4) wydał decyzję o odmowie udostepnienia żądanej informacji. Nie pozostawał zatem w bezczynności w rozpatrzeniu tego wniosku, zgodnie z zasadami wskazanymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2017 r. Stowarzyszenie zarzuciło Centralnemu Szpitalowi Klinicznemu [...] bezczynność w zakresie braku rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy – to jest rozpatrzenia odwołania od decyzji z [...] maja 2016 r. w zakresie odmowy udostępnienia informacji z pkt. 4) wniosku. Otóż nie ma możliwości procesowej przekształcenia żądania skargi zarzucającej bezczynność w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej w żądanie zarzucające bezczynność w rozpatrzeniu środka odwoławczego od decyzji, wydanej w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po pierwsze, z uwagi na istnienie niniejszej decyzji administracyjnej, dalsze procedowanie jest możliwe tylko trybie przepisów Kpa i dlatego, aby móc skutecznie wnieść zarzut bezczynność w rozpatrzeniu środka odwoławczego od tej decyzji, należy wcześniej wezwać organ do zaprzestania naruszenia prawa, zgodnie normalnym trybem procedowania w przypadku zwłoki organu w rozpatrzeniu środka odwoławczego, przewidzianym w art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie, bezczynność w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej rozpatrywana jest w oparciu o autonomiczne przepisy proceduralne ustawy o dostępie do informacji publicznej, które są inne niż przepisy Kpa. W zakresie procedowania w sprawach z ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy Kpa stosuje się dopiero od wydania decyzji w trybie art. 16 tej ustawy. Dlatego proces w przedmiocie bezczynność w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej rządzi się odrębnymi prawami od procesu o bezczynność z zakresie instytucji przewidzianych w Kpa. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.