II SAB/Wa 717/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] listopada 2013 r. o udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę – M. P. skierował w dniu [...] listopada 2013 do Ministra Sprawiedliwości wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej liczby, terminów i miejsc narad: • kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości w 2013 r., • kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości lub przedstawicieli Ministerstwa Sprawiedliwości z prezesami lub przedstawicielami sądów apelacyjnych i sądów okręgowych w 2013 r., • kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości lub przedstawicieli Ministerstwa Sprawiedliwości z dyrektorami lub przedstawicielami sądów apelacyjnych i sądów okręgowych w 2013 r. Wniósł też o przesłanie drogą elektroniczną protokołów z zapisami wnioskowanych narad. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Minister Sprawiedliwości poinformował wnioskodawcę o datach i miejscach narad wskazanych powyżej grup. Przesłał dwie notatki z zapisami spotkań kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości lub przedstawicieli Ministerstwa Sprawiedliwości z prezesami lub przedstawicielami sądów apelacyjnych i sądów okręgowych w 2013 r. lub dyrektorami lub przedstawicielami sądów apelacyjnych i sądów okręgowych w 2013 r. W zakresie protokołów z zapisami wnioskowanych narad organ poinformował, że ze spotkań kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości zostały sporządzone zapisy, które jednakże na swój wewnętrzny i roboczy charakter nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym nie podlegają upublicznieniu. W dniu 18 listopada 2013 r. M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniósł o zobowiązanie Ministra Sprawiedliwości do udzielenia żądanej informacji publicznej - zapisów z przebiegu narad (spotkań) kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości odbytych w 2013 r. - w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi. W skardze wskazał, że w jego ocenie narady (spotkania) kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości są związane z pełnieniem funkcji i zajmowaniem stanowisk publicznych, bowiem omawiane w ich trakcie zagadnienia mają wpływ nie tylko na funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości, lecz również na sposób funkcjonowania całego Państwa. Nie są to na pewno spotkania o charakterze towarzyskim, w trakcie których są omawiane sprawy prywatne osób, które biorą w nich udział. Narady takie są związane wyłącznie z pełnieniem wysokich urzędów państwowych. Zanegował twierdzenia organu, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi z uwagi na wewnętrzny i roboczy charakter. Podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera przesłanki ograniczenia udostępnienia informacji lub odmowy udostępnienia informacji z uwagi na jej "wewnętrzny i roboczy charakter". W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Ministerstwa Sprawiedliwości, "kierownictwo Ministerstwa Sprawiedliwości", o którym mowa we wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2013 r., stanowią: Minister Sprawiedliwości, Sekretarz Stanu i Podsekretarze Stanu. Narady tego gremium odbywają się w sposób cykliczny w zależności od decyzji Ministra Sprawiedliwości, bądź gdy wymaga tego zaistniała sytuacja. Spotkania członków kierownictwa mają charakter zamknięty. Jedyną osobą, spoza grona członków kierownictwa, uprawnioną do obecności podczas tych spotkań jest dyrektor Biura Ministra, który dokonuje zapisu najistotniejszych ustaleń podjętych podczas spotkania. Żaden z pracowników Urzędu nie ma prawa być obecny w trakcie narady. Niekiedy na polecenie Ministra Sprawiedliwości w spotkaniach uczestniczą dyrektorzy poszczególnych komórek organizacyjnych Urzędu. Z przebiegu narad /spotkań/ nie spisuje się protokołu, o którym mowa we wniosku skarżącego, a jedynie, dyrektor Biura Ministra sporządza zapis najważniejszych ustaleń. Materiał ten określany jest mianem notatki i wgląd do niego posiadają wyłącznie uczestnicy spotkań. Zaznaczył też, że spotkania odbywane przez członków kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości to przede wszystkim forum wymiany opinii, stanowisk i ocen pomiędzy szefem resortu i jego najbliższymi współpracownikami. Kanwę narad (spotkań) stanowią przy tym zagadnienia natury strategicznej. Minister Sprawiedliwości w gronie najbliższych współpracowników analizuje sytuację podległego resortu i planuje strategię przeprowadzenia działań wymagających zaangażowania podległych mu jednostek. W żadnym razie nie są to kwestie bieżące, rutynowe, związane ze "zwykłym" wykonywaniem zadań przez Ministra Sprawiedliwości. Obecni w ich trakcie członkowie kierownictwa wymieniają poglądy, uzgadniają swojej stanowiska i analizują możliwe warianty postępowania. Działania te nie przesądzają o kierunkach działania Ministra Sprawiedliwości, a mają stanowić podstawę do ich wypracowania i realizacji. Wskazane rozmowy, czy też ustalenia nie posiadają waloru oficjalności, a stanowią jedynie punkt wyjściowy do decyzji Ministra Sprawiedliwości. Ustalenia te nie posiadają również charakteru wiążącego i niejednokrotnie ulegają zmianom już poza forum członków kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości. Zatem w ocenie organu, charakter powyższych spotkań przesądza o tym, że ocenom i opiniom formułowanym w ich trakcie nie można nadać waloru oficjalności, a tym samym waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd też notatki z powyższych narad, których domaga się skarżący, tym bardziej nie mogą stanowić informacji publicznej. Wszak o publicznym charakterze dokumentu decyduje jego treść, a nie sam fakt wytworzenia przez organ władzy publicznej. W dniu [...] stycznia 2014 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. dopuszczono Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów. Skarga M. P. oceniana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Orzecznictwo sądów administracyjnych uszczegółowiło tą definicję, wskazując, iż informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 powołanej ustawy). Obowiązek zaś wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 16 ust. 1 powołanej ustawy). Jednocześnie należy zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, bądź nie podejmuje decyzji o odmowie jej udostępnienia. W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, że notatki z narad kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości nie mają charakteru informacji publicznej i dlatego poinformował wnioskodawcę o niemożności ich udostępnienia na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem dla oceny prawidłowości działania organu, należy ocenić w pierwszej kolejności charakter żądanych dokumentów, czy są one informacją publiczną, czy też nie. Zgodnie z § 2 ust 1 Regulaminu Organizacyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości ustalonego zarządzeniem nr [...] Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2012 r. kierownictwo Ministerstwa Sprawiedliwości stanowią: Minister Sprawiedliwości, Sekretarz Stanu i Podsekretarze Stanu. Z nadesłanych zaś przez organ dokumentów wewnętrznych (Zarządzenia Dyrektora Biura Ministra w sprawie ustalenia wewnętrznego regulaminu organizacyjnego Biura Ministra, Procedury: zaznajamiania członków kierownictwa MS z uchwałami RM, zarządzeniami Prezesa RM, protokołami ustaleń z RM oraz przekazywania ustaleń z posiedzeń kierownictwa MS, a także samych notatek z posiedzeń kierownictwa MS) wynika, że z posiedzeń kierownictwa MS nie sporządza się protokołów, a jedynie dyrektor Biura Ministra dokonuje zapisu najistotniejszych ustaleń podjętych podczas spotkania. Spotkania te mają charakter zamknięty, żaden z pracowników Urzędu nie ma prawa być obecny w trakcie narady. Spotkania te służą przede wszystkim wymianie opinii, stanowisk i ocen pomiędzy szefem resortu i jego najbliższymi współpracownikami. Obecni w ich trakcie członkowie kierownictwa wymieniają poglądy, uzgadniają swoje stanowiska i analizują możliwe warianty postępowania. Ustalenia te nie przesądzają o kierunkach działania Ministra Sprawiedliwości, a mają stanowić podstawę do ich wypracowania i realizacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, z czym w pełni zgadza się Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają zatem udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, niepubl., wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, niepubl.). Należy podkreślić, że procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi. Tymczasem podjęcie w procesie tworzenia projektu ustawy decyzji właściwej co do jego treści wymaga wyeliminowania, w atmosferze rozwagi i spokoju, rozwiązań nietrafnych, zagrażających chronionym konstytucyjnie dobrom, czy też niefunkcjonalnych. Nietrafny jest przy tym zarzut, że przyjęcie takiego poglądu za trafny, wyklucza społeczny nadzór nad tworzeniem projektu aktu prawnego. W momencie, kiedy projekt taki zyskuje walor oficjalności, zostaje przedstawiony opinii publicznej przez organ, który go stworzył, podlega społecznym konsultacjom i społeczeństwo może mieć wpływ na jego treść (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując żądanie udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej notatek ze spotkań kierownictwa MS, które w istocie są niewiążącymi ustaleniami, nie mogło zostać przez organ uwzględnione. Należy bowiem uznać, że notatki te nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu cytowanej ustawy. Wprawdzie dotyczą one konkretnej sprawy, ale jeżeli nawet dokumentują sferę faktów to są pozbawione jakiegokolwiek waloru oficjalności, a jeżeli projektują określony sposób działania czy rozstrzygnięcia, to dotyczą sfery zamierzeń, a nie faktów. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Minister Sprawiedliwości nie pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku M. P. o udostępnienie notatek ze spotkań kierownictwa MS. Skoro bowiem żądane dokumenty nie są informacją publiczną, to organ nie miał obowiązku ani dokonania czynności materialno – technicznej, ani też obowiązku wydania decyzji administracyjnej. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika natomiast, że w takiej sytuacji organ powinien poinformować wnioskodawcę zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych w ustawie terminów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administarcyjnego z dnia 17 grudnia 2003 r. sygn. II SA/GD 1153/03, Lex nr LEX nr 299295, wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Gd 185/13, Lex nr 1330731), co też organ uczynił. Dlatego też należy uznać, że sprawa została załatwiona prawidłowo i brak jest bezczynności w sposobie jej załatwienia. Tym bardziej nie można przypisać takiemu działaniu organu cech rażącego naruszenia prawa. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.