II SAB/Wa 719/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę J. R. wnioskiem z dnia [...] września 2023 r. zaadresowanym do ZUS Oddział w [...] i złożonym w ZUS Oddział w [...] – Biuro [...] w [...], zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej: czy pracodawca J. F. właściciel Zakładu Kominiarskiego J. F. w [...], odprowadzał obowiązkowe składki do ZUS na etatowych pracowników w okresie od 2015 r. do 2022 r. Oddział ZUS w [...], w odpowiedzi na powyższy wniosek, udzielonej w piśmie z dnia [...] września 2023 r. (znak [...]) poinformował J. R., że nie może udzielić wnioskowanej informacji, ponieważ zgodnie z art. 50 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2023, poz. 1230, zwana dalej: ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych) dane zgromadzone na koncie ubezpieczonego bądź płatnika składek mogą być udostępniane sądom, prokuratorom, organom kontroli skarbowej, organom podatkowym, komornikom sądowym, ośrodkom pomocy społecznej, powiatowym centrom pomocy rodzinie oraz Komisji Nadzoru Finansowego, a także w zakresie niezbędnym do realizacji świadczeń rodzinnych wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta oraz na wniosek osób fizycznych i płatników składek, których dotyczą informacje zawarte na kontach. J. R. pismem z dnia [...] października 2023 r. złożył do Prezesa ZUS ponaglenie w związku z niezałatwieniem jego sprawy w terminie przewidzianym w art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako u.d.i.p.). Postanowieniem z dnia [...] października 2023 r. (znak [...]) Prezes ZUS stwierdził, że organ nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku J. R. z dnia [...] września 2023 r. W tych okolicznościach faktycznych J. R. pismem z dnia [...] listopada 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa ZUS w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do rozpatrzenia jego wniosku poprzez udzielenie wnioskowanej informacji publicznej bądź wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił Prezesowi ZUS: 1. rażące naruszenie art. 1, art. 2, art. 3 w związku z art. 4, art. 6, art. 7, art. 10, art. 12, art. 13, art. 14 i art.16 u.d.i.p., przez dowolną interpretację tych przepisów bądź przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepisy te nie mają zastosowania w sprawie; 2. rażące naruszenie art. 6 - art. 11 k.p.a., przez ich niezastosowanie bądź dowolną interpretację oraz art. 35 i art. 36 k.p.a. przez niezałatwienie przez organ sprawy w formie decyzji administracyjnej; 3. naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 81 k.p.a., zwłaszcza przez oczywiste niezastosowanie tych przepisów bądź przez ich dowolną interpretację. Skarżący wyjaśnił, że do dnia złożenia skargi organ administracji nie doręczył mu informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem, ani też nie wydał stosownego rozstrzygnięcia administracyjnego w trybie i terminie ustalonym w przepisach prawa i nadal pozostaje w zwłoce w załatwieniu jego sprawy. W treści skargi J. R. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezesa ZUS z dnia [...] października 2023 r. Skarga J. R. na postanowienie Prezesa ZUS z dnia [...] października 2023 r. została wyłączona ze skargi na bezczynność tego organu w udostępnieniu informacji publicznej i zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wa 1262/24. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany, może dokonać następujących działań: udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., I OSK 2685/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Wskazuje się, że to na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Sąd, bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie - poprzez udzielenie całości wnioskowanej informacji, poprzez powiadomienie pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, względnie poprzez udzielenie odpowiedzi o braku posiadania żądanej informacji z podaniem tego przyczyny. W przypadku, gdy zachowanie adresata wniosku odpowiada któremuś z rodzajów wymienionych zachowań, oddala skargę. W przypadku odpowiedzi negatywnej – zobowiązuje adresata wniosku do jego załatwienia, nie wskazując w jaki sposób ma to zostać dokonane (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 1111/18). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, zaś dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2). Krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej wskazany został w art. 4 u.d.i.p. W tymże kręgu podmiotów, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., znalazły się także (poza "władzami publicznymi"), inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a wśród nich "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego". Należy dodać, że pojęcie "jednostki organizacyjnej", o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., nie jest tożsame z tym pojęciem użytym w Kodeksie postępowania administracyjnego czy w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozumieniu powołanego przepisu u.d.i.p. jest to każda jednostka organizacyjna, nawet gdy stanowi część Zakładu powołana w celu świadczenia zadań na określonym terenie. Oddziały Zakładu Ubezpieczeń Społecznych są jednostkami organizacyjnymi ZUS nieposiadającymi osobowości prawnej, jednak przepisy prawa pozwalają na nie nałożyć obowiązki lub przyznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Stąd też należy uznać, że jednostką zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej – w zależności od tego od kogo konkretnie strona domaga się udostępnienia informacji – może być zarówno Prezes reprezentujący Zakład Ubezpieczeń Społecznych jak i dyrektor oddziału [...]. Ten ostatni przypadek będzie miał miejsce, gdy do oddziału [...] ZUS zostanie skierowany wniosek o udostępnienie informacji. Jeżeli działania lub bezczynność oddziału ZUS w tym zakresie staną się następnie przedmiotem skargi złożonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w tak zainicjowanym postępowaniu sądowoadministracyjnym oddziałowi ZUS przysługuje przymiot strony przeciwnej (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r. I OSK 904/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2017 r. II SA/Wa 707/17, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 lipca 2019 r. III SAB/Gl 41/19). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że: 1) informacja o tym, czy określony pracodawca zgłosił pracowników do ubezpieczenia społecznego i odprowadzał obowiązkowe składki z tego tytułu ma charakter informacji publicznej, wszak odnosi się do kwestii realizacji obowiązków związanych z uiszczaniem obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne. Niemniej jednak, z uwagi na to, że istnieją przepisy wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu do objętych wnioskiem informacji będących informacjami publicznymi, stosownie do art. 1 ust. 2 u.d.i.p., jej przepisów się nie stosuje. Przepisy art. 50 ust. 3 i ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przywołane przez ZUS Oddział w [...] w odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, mają charakter norm szczególnych i znajdują zastosowanie przed przepisami u.d.i.p. Wynika z nich bowiem, że dane zgromadzone na koncie ubezpieczonego, o których mowa w art. 40, i na koncie płatnika składek, o których mowa w art. 45, mogą być udostępniane podmiotom w nim wskazanym - m. in. sądom, prokuratorom, organom podatkowym, Państwowej Inspekcji Pracy, komornikom sądowym i organom egzekucyjnym, ośrodkom pomocy społecznej (art. 50 ust. 3). W myśl art. 50 ust. 4 wskazanej ustawy, dane, o których mowa w ust. 3, udostępnia się także na wniosek osób fizycznych i płatników składek, których dotyczą informacje zawarte na kontach, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6. Tym samym przepisy te w sposób wyczerpujący określają katalog podmiotów, którym mogą być udostępniane dane zgromadzone na koncie ubezpieczonego, o których mowa w art. 40, i na koncie płatnika składek, o których mowa w art. 45 cyt. ustawy. A contrario, w braku przepisów szczególnych, inne podmioty nie mogą uzyskać rzeczonych danych. Ma to istotne znaczenie z perspektywy ochrony prywatności oraz danych osobowych, gwarantowanej konstytucyjnie (zob. art. 47 oraz art. art. 51 ust. 1, 3 i 5 Konstytucji RP). Lektura przywołanych przepisów dobitnie świadczy, że do kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania danych zgromadzonych na koncie ubezpieczonego czy płatnika składek nie włączono osób postronnych czy podmiotów realizujących uprawnienia na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r. I OSK 105/17); 2) skoro wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został zaadresowany do ZUS Oddział w [...] i złożony w ZUS Oddział w [...] – Biuro [...] w [...], to nie zachodziły podstawy do uznania, że Prezes ZUS, przeciwko któremu została wniesiona skarga był podmiotem, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Prezes ZUS nie mógł zatem pozostawać w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku. Przepisy u.d.i.p. nie zawierają podstaw prawnych do przekazywania według właściwości wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez podmiot będący adresatem wniosku innemu podmiotowi. Jeżeli podmiot, do którego zwrócono się o udzielenie informacji publicznej uznaje się z różnych przyczyn za niewłaściwy, w tym również z powodu nie posiadania wnioskowanej informacji, obowiązany jest, zgodnie z przepisami u.d.i.p., powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935).