II SAB/Wa 72/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Wieczorek, Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi K.B. na bezczynność Totalizatora Sportowego sp. z o. o. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. W dniu [...] grudnia 2018 r. Poseł na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej K. B. – Skarżący, skierował do Totalizatora Sportowego (dalej Spółka, TS) pismo w formie elektronicznej, w którym powołując się jednocześnie na dwa tryby: interwencji poselskiej oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnosi o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1. Kiedy podjęta została decyzja o nawiązaniu współpracy ze spółką A.? 2. Jaki jest zakres umowy? 3. Jaka kwota przeznaczana jest na realizację wspomnianej współpracy ze spółką A.? W dniu [...] stycznia 2019 r. Totalizator Sportowy w odpowiedzi na pismo Skarżącego wyjaśnił Stronie skarżącej, iż w okresie od [...].10.2018 r. do [...].12.2018 r. Spółka prowadziła postępowanie zakupowe w trybie przetargu nieograniczonego na wybór agencji reklamowych obsługujących Spółkę, wskazując przy tym, że zarówno wzór umowy, stanowiący załącznik do Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) jak i wszelkie pozostałe dokumenty przetargowe znajdują się na stronie internetowej Spółki w zakładce: przetargi. Ponadto TS zaznaczył, iż w chwili obecnej przetarg znajduje się na kolejnym etapie - podpisywania umów z wyłonionymi agencjami, a opinia publiczna uzyska informację o zawartych z agencjami umowach niezwłocznie po ich zawarciu. W dniu [...] stycznia 2019 r. do Totalizatora Sportowego Sp. z o.o. wpłynęła skarga na bezczynność. Skarżący domagał się: 1. zobowiązania Totalizatora Sportowego Sp. z o.o. do rozpoznania wniosku i udzielenia odpowiedzi na zadane pytania; 2. stwierdzenia, że Totalizator Sportowy Sp. z o.o. dopuścił się bezczynności; 3. zasądzenia kosztów postępowania w kwocie 597 zł. W uzasadnieniu skargi zarzucił Spółce naruszenie art. 4 ust. 1 pkt. 5 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. 2018.1330) o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.) poprzez nieudzielenie informacji publicznej. W ocenie Skarżącego odpowiedź z dnia [...] stycznia 2019 r. nie zawierała wyczerpującej odpowiedzi na pytania. W odpowiedzi na skargę TS wniósł o jej oddalenie wskazując, że w dniu [...] stycznia 2019 r. w odpowiedzi na pismo Skarżącego wyjaśnił Stronie skarżącej, iż w okresie od [...].10.2018 r. do [...].12.2018 r. Spółka prowadziła postępowanie zakupowe w trybie przetargu nieograniczonego na wybór agencji reklamowych obsługujących Spółkę, wskazując przy tym, że zarówno wzór umowy, stanowiący załącznik do Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) jak i wszelkie pozostałe dokumenty przetargowe znajdują się na stronie internetowej Spółki w zakładce: przetargi. Ponadto TS zaznaczył, iż w chwili obecnej przetarg znajduje się na kolejnym etapie - podpisywania umów z wyłonionymi agencjami, a opinia publiczna uzyska informację o zawartych z agencjami umowach niezwłocznie po ich zawarciu. Wobec powyższego, w ocenie Totalizatora Sportowego, postawiony w skardze zarzut bezczynności jest nieuzasadniony. Spółka bowiem udzieliła odpowiedzi na pytania, zgodnie z etapem prowadzonego postępowania, stanem posiadanej wiedzy oraz w zakresie w jakim żądane Informacje stały się jawne - to znaczy ujawnione publicznie na ogólnodostępnej stronie internetowej Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl z kolei art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola, o której mowa powyżej, obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie natomiast do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Podstawowym aktem prawnym regulującym realizację konstytucyjnego prawa do informacji, określonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest wzmiankowana powyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne. Nie ulega wątpliwości, że Totalizator Sportowy Sp. z o. o jako spółka Skarbu Państwa wykonuje misję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 165 ze zm.). Dokonując natomiast oceny tego, czy przedmiotem żądania Skarżącego była informacja publiczna, przypomnieć należy, iż definicję "informacji publicznej" zawiera art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Powyższy przepis stanowi ustawową regulację konstytucyjnej normy zawartej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, która daje obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. W orzecznictwie podkreśla się również, iż analiza art. 6 u.d.i.p. wykazuje na to, że wnioskiem informacyjnym może być objęte także pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Informacją publiczną będą więc nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane lub posiadane przez podmiot obowiązany, ale także wszystko to, co wiąże się z działaniem takiego podmiotu, w zakresie, o którym mowa w art. 1 u.d.i.p., tj. w zakresie spraw publicznych. Będą objęte nią zatem informacje dotyczące także zachowania organów, ich aktywności podejmowanej w celu realizacji zadań publicznych i efekty tej aktywności. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej precyzują, że podmiot zobowiązany, rozpatrując wniesione do niego żądanie winien zachować się w jeden z następujących sposobów: - przede wszystkim udzielić informacji publicznej pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia i znajduje się ona w jego posiadaniu, lub - poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mających charakter publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 u.d.i.p.), bądź też zawiadomić stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), lub - umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) albo odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) w formie decyzji administracyjnej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, a także w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc wówczas, gdy mimo wezwania strona nie wykaże, w jakim zakresie uzyskanie danej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nakłada na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Z analizy akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Totalizatora Sportowego sp. z o.o. w dniu [...] grudnia 2018 r., a odpowiedzi udzielono w dniu [...] stycznia 2019 r. Natomiast skarga z dnia [...] stycznia 2019 r. wpłynęła do Totalizatora Sportowego w dniu [...] stycznia 2019 r. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, wyroki NSA z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13, oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, podstawą do oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania, czy też ściślej, w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia. Jak wynika z akt niniejszego postępowania Totalizator Sportowy udzielił Skarżącemu odpowiedzi na zadane pytania wskazując, w odpowiedzi na pismo Skarżącego, iż w okresie od [...].10.2018 r. do [...].12.2018 r. Spółka prowadziła postępowanie zakupowe w trybie przetargu nieograniczonego na wybór agencji reklamowych obsługujących Spółkę, wskazując przy tym, że zarówno wzór umowy, stanowiący załącznik do Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) jak i wszelkie pozostałe dokumenty przetargowe znajdują się na stronie internetowej Spółki w zakładce: przetargi. Ponadto TS zaznaczył, iż w chwili obecnej przetarg znajduje się na kolejnym etapie - podpisywania umów z wyłonionymi agencjami, a opinia publiczna uzyska informację o zawartych z agencjami umowach niezwłocznie po ich zawarciu. Wobec powyższego, w ocenie Sądu należy uznać, że Totalizator Sportowy udzielił Skarżącemu odpowiedzi na pytanie zawarte we wniosku, a dotyczące zakresu umowy, wskazując, że wzór umowy stanowi załącznik do Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (przy założeniu, że Skarżącemu chodziło o wzór umowy), natomiast w pozostałym zakresie wskazał, że nie jest w posiadaniu żądanych informacji z uwagi na fakt, że przetarg znajduje się na kolejnym etapie i nie został zakończony. W tym miejscu Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że w pełni podziela pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 195/16, w którym wskazano, "że obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacja dysponują. Wynika to wprost z przepisu art. 4 ust. 3 ww. ustawy. A zatem jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to w ocenie Sądu w takiej sytuacji zasadne jest przyjęcie, że odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna) z podaniem wyjaśnienia że nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją – stanowi udzielenie informacji publicznej. Nie można bowiem przyjmować, że organ (względnie inny podmiot) ma obowiązek udzielenia informacji, której nie posiada. Nie można także zobowiązać kogoś do udzielenia informacji, której nie ma, ponieważ zobowiązanie takie byłoby niewykonalne (por. wyrok WSA w Warszawie z 27. 04. 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 157/09)." Powyższy pogląd potwierdził również NSA w wyroku z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2257/17, gdzie wskazano, że "skoro organ poinformował skarżącego, że żądanej informacji publicznej nie posiada, wówczas nie pozostaje on w bezczynności." Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że Totalizator Sportowy nie był w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej, co wyjaśnił Skarżącemu w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności, nie ma natomiast znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. W niniejszej sprawie Totalizator Sportowy udzielił Skarżącemu odpowiedzi na pytanie zawarte we wniosku w dniu [...] stycznia 2019 r., a zatem przekroczył termin wskazany w treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbytniej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jednak w ocenie Sądu Totalizator Sportowy nie dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie, ponieważ stosownie do wymogów art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej udzielił informacji zgodnie z wnioskiem Skarżącego i w takim zakresie w jakim ją posiadał, a odpowiedź ta została udzielona przed złożeniem skargi. Ponadto podkreślenia wymaga fakt, że powyższe postępowanie toczyło się w okresie okołoświątecznym. Ponieważ organ nie pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, skarga podlegała oddaleniu. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.