II SAB/Wa 722/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego W. S. z dnia [...] listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów 1, 2, 3 i 4, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r., przesłanym pocztą elektroniczną, W. S. zwrócił się do Wójta Gminy [...] – w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - o pilne przesłanie mu: 1. kopii wszystkich protokołów przekazania dokumentów do Urzędu Gminy w [...] dokonanych w związku z reformą administracji publicznej, o czym mowa w piśmie organu z dnia [...] października 2013 r. znak [...] wraz ze spisem przekazanych dokumentów; 2. szczegółowe poinformowanie go, gdzie przekazane dokumenty były dotychczas i są obecnie przechowywane i jaki jest dokładnie stan ich zasobu; 3. jeśli ww. dokumenty były gdziekolwiek przekazywane, o wydanie kopii protokołów przekazania wraz ze spisem przekazanych dokumentów i potwierdzeniami odbioru; 4. jeśli dokumenty były brakowane, o wydanie kopii dokumentów z tym związanych (protokołów oceny, wniosków do AP dla [...] o zgodę na brakowanie, zgód AP i protokołów brakowania); 5. poinformowanie go, co było przyczyną dotychczasowego zaprzeczania posiadania przez organ ww. dokumentów i przekazywania sprzecznych informacji na ten temat. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia [...] listopada 2013 r. – odnośnie pkt 1-4 poinformował W. S., że w piśmie z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], poinformowano go jedynie o przekazaniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] maja 1991 r. znak: [...] oraz decyzji tego samego organu z dnia [...] czerwca 1991 r. znak: [...], znajdujących się w zasobach tutejszego Urzędu. Ponadto organ przypomniał, iż wielokrotnie przekazywał już W. S. informację w postaci kserokopii protokołów oceny, wniosków do AP dla [...] o zgodę na brakowanie, zgód AP i protokołów brakowania. W związku z powyższym, wnioskodawca ma możliwość poczynienia wszelkich ustaleń i uzyskania interesujących informacji we własnym zakresie; – odnośnie natomiast pkt 5, organ wyjaśnił, że to do żądającego informacji publicznej należy szczegółowe określenie, jakich dokumentów się domaga. W sprawie wszczętej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej bezpodstawne jest stwierdzenie bezczynności organu i obciążenie go negatywnymi konsekwencjami niezrozumienia intencji wnioskodawcy co do zakresu i treści żądanych informacji, gdy okoliczności sprawy wskazują, że organ podjął wszelkie kroki do pozytywnego załatwienia wniosku, a nieprzekazanie pełnych wnioskowanych informacji wynikało tylko i wyłącznie z niejasno i błędnie sformułowanego żądania oraz braku reakcji strony po udzieleniu przez organ informacji – zdaniem strony niepełnej. Co więcej, z treści wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r., wynika jednoznacznie, że W. S. domagał się decyzji Naczelnika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] maja 1991 r. nr [...], a nie decyzji o nr [...]. Podmiot, na którym spoczywa obowiązek udostępnienia informacji publicznej, nie może natomiast domyślać się znaczenia treści wniosku o udostępnienie informacji. Niewątpliwie każdy może domagać się informacji publicznej, np. w postaci kserokopii dokumentu, tym nie mniej musi precyzyjnie wskazać, jakiej to konkretnie informacji się domaga. Organ zauważył jednocześnie, iż jak wynika to bezpośrednio z treści wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r., wnioskodawcy znana jest treść żądanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. Dysponowanie treścią rozdzielnika świadczy bowiem o dysponowaniu samą decyzją. Tym bardziej za niezasadny trzeba uznać wniosek o udzielenie informacji, którą zainteresowany posiada. Takie żądanie nie zmierza bowiem do uzyskania pewnych wiadomości, lecz ewentualnie potwierdzenia /sprawdzenia wiadomości znanych już wnioskującemu. Powyższe wykracza zatem – zdaniem organu – poza przedmiot i cele ochrony przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej. W dniu 27 listopada 2013 r. W. S. skierował, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wójta Gminy [...], zarzucając organowi nieudzielenie informacji publicznej na 1, 2, 3 i 4 pytanie jego wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. W skardze wniósł o: 1. zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania jego wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej; 2. stwierdzenie, że organ działając celowo, z rozmysłem, rażąco naruszył prawo – art. 13, 14, 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP oraz wymierzenie mu grzywny w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy; 3. zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego; 4. poinformowanie na mocy art. 155 § 1 P.p.s.a. o fakcie permanentnie powtarzających się istotnych naruszeń prawa przez organ, polegających na łamaniu przez niego przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwierzchnie organy nadzoru. W uzasadnieniu skargi, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie skarżący zarzucił, że organ w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. odpowiedział tylko na piąte pytanie jego wniosku. Pozostałe odpowiedzi są natomiast nie na temat, gdyż przedmiotem jego wniosku nie było poinformowanie go o treści pisma organu z dnia [...] października 2013 r., które jest mu znane. Podkreślił, że informacje na temat przejęcia przez gminę dokumentacji urzędowej, jak również na temat dalszego procedowania przez organ z tą dokumentacją, mieszczą się w pojęciu informacji publicznej. Skoro zatem wnioskowana informacja jest informacją publiczną, to organ powinien załatwić jego wniosek zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej, lub ewentualnie wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku. W konkluzji skarżący wskazał, iż organ nie udzielił mu informacji publicznej w zakresie pkt 1-4 wniosku, ani nie odmówił jej udzielenia w przepisowej formie decyzji, a zatem pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie na podstawie art. 151 P.p.s.a. jako bezzasadnej. W przypadku natomiast, gdyby skarżący złożył wniosek o przyznanie prawa pomocy, w tym o zwolnienie z kosztów postępowania, organ wniósł o jego odrzucenie zarówno w zakresie zwolnienia z kosztów, jak również przyznania pomocy prawnej z urzędu. Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, iż zakres posiadanej wiedzy na temat zakresu dokumentacji archiwalnej posiadanej przez Urząd jest tożsamy z zakresem informacji dotychczas udostępnionych skarżącemu w tym przedmiocie. Skarżący wielokrotnie występując z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, żądając wydania całości dokumentacji w danym zakresie m.in. wydania wszystkich spisów zdawczo-odbiorczych dokumentacji archiwalnej, wszystkich protokołów brakowania, wszystkich pozwoleń na brakowanie itp., wyczerpał tym samym zakres informacji, których mógłby zażądać w przedmiocie informacji o obiegu dokumentacji znajdującej się w tutejszym archiwum zakładowym. Skarżący jest zatem w posiadaniu wiedzy w zakresie żądań zawartych w pkt 1-4 jego wniosku. Tym samym zarzut odnoszący się do udzielenia wymijającej odpowiedzi w tym zakresie należy uznać na bezpodstawny i gołosłowny. W odniesieniu natomiast do punktu 5 wniosku skarżący potwierdził, iż uzyskał żądaną informację. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że W. S. z przysługującego mu prawa do uzyskania informacji publicznej korzysta w sposób nadmierny, zasypując między innymi Wójta Gminy [...] setkami wniosków dotyczących informacji, które niejednokrotnie mają wprawdzie charakter informacji publicznej, ale dla wnioskodawcy nie mają innego znaczenia poza samą satysfakcją ich uzyskania lub asumptem do podejmowania dalszych kroków prawnych w razie niesatysfakcjonującego sposobu załatwienia wniosku. Dowodzi to czynienia nadmiernego i niczym nieuzasadnionego użytku z prawa do informacji publicznej przez uprawniony podmiot, mającego charakter nadużycia tego prawa. Zdaniem organu ocena niniejszej sprawy wymaga sięgnięcia do zasad funkcjonalnej wykładni prawa do informacji publicznej, czyli wskazania na cel ustanowienia tego prawa. Prawo do informacji nie było nigdy gwarantem ochrony jednostkowych interesów obywateli i innych podmiotów prawa, lecz wiązało się zawsze z interesem ogólnym - dobrem publicznym, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, jawności administracji itp. Z punktu widzenia funkcjonalnej wykładni prawa oznacza to, iż prawo do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Tymczasem W. S. nadużywa tego prawa, gdyż jego celem jest wyłącznie próba przysporzenia organowi pracy. Nadto korespondencja ze skarżącym obciąża środki budżetowe i utrudnia sytuację innych obywateli, którzy liczą na rozpoznawanie ich spraw w możliwie szybkich terminach. Skarżący nadaje kierowanym na adres Urzędu pismom tylko zewnętrzne pozory wniosku o udzielenie informacji publicznej, a w rzeczywistości domaga się od organu każdorazowego udzielania informacji, które są jednoznaczne z dokonywaniem przez organ wykładni prawa, czy wręcz udzielaniem porad prawnych. Skarżący, w piśmie procesowym z dnia 24 maja 2014 r., ustosunkowując się do powyższej odpowiedzi na skargę organu, podtrzymał zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W ocenie Sądu skarga W. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. W ocenie Sądu, żądana przez skarżącego w punktach 1-4 wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ww. ustawy. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W ocenie Sądu, w powyższym rozumieniu informacja w postaci kopii protokołów przekazania dokumentów do Urzędu Gminy w [...] dokonanych w związku z reformą administracji publicznej wraz ze spisem przekazanych dokumentów, informacja o tym, gdzie przekazane dokumenty były dotychczas i są obecnie przechowywane i jaki jest dokładnie stan ich zasobu, a także informacja dotycząca przekazania innym podmiotom oraz brakowania ww. dokumentów, mieści się w pojęciu informacji publicznej. W udzielonej skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów 1-4 organ nie zakwestionował, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej. Stwierdził jednak, iż wielokrotnie przekazywał już W. S. informację w postaci kserokopii protokołów oceny, wniosków do Archiwum Państwowego dla [...] o zgodę na brakowanie, zgód Archiwum Państwowego i protokołów brakowania. W związku z powyższym wnioskodawca ma możliwość poczynienia wszelkich ustaleń i uzyskania interesujących informacji we własnym zakresie. W odpowiedzi na skargę, skierowanej do Sądu, organ podkreślił natomiast, iż zakres posiadanej przez Urząd wiedzy na temat zakresu dokumentacji archiwalnej jest tożsamy z zakresem informacji dotychczas udostępnionych skarżącemu w tym przedmiocie. Skarżący wielokrotnie występując z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, żądając wydania całości dokumentacji w danym zakresie m.in. wydania wszystkich spisów zdawczo-odbiorczych dokumentacji archiwalnej, wszystkich protokołów brakowania, wszystkich pozwoleń na brakowanie itp., wyczerpał tym samym zakres informacji, których mógłby zażądać w przedmiocie informacji o obiegu dokumentacji znajdującej się w tutejszym archiwum zakładowym. Skarżący jest zatem w posiadaniu wiedzy w zakresie żądań zawartych w pkt 1-4 jego wniosku. Przedmiotem wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2013 r. była informacja o dokumentach przekazanych do Urzędu Gminy w [...] w związku z reformą administracji publicznej, sposobie procedowania z nimi przez organ oraz aktualnym stanie zasobu tych dokumentów. Jest oczywiście wiadome Sądowi z urzędu, że skarżący wielokrotnie występował do Wójta Gminy [...] z licznymi wnioskami o udostępnienie różnych informacji w trybie dostępu do informacji publicznej. Organ w żaden sposób nie wykazał jednak, że w przeszłości udostępnił już skarżącemu w trybie dostępu do informacji publicznej informacje w zakresie pokrywającym się z informacją żądaną we wniosku z dnia [...] listopada 2013 r., a tylko w takim przypadku byłby zwolniony z obowiązku ponownego udostępnienia tych informacji. W świetle powyższego oraz biorąc pod uwagę treść odpowiedzi udzielonej skarżącemu na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów 1-4, zarzut bezczynności organu należy uznać za uzasadniony. Skoro bowiem organ dysponuje żądanymi informacjami, a informacje te stanowią informację publiczną i jednocześnie brak dowodów na to, że w przeszłości organ udostępnił już skarżącemu te informacje, to powinien załatwić wniosek skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. udzielając tych informacji albo ich odmawiając w formie decyzji administracyjnej. Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zakreślił Wójtowi Gminy [...] termin 14-dniowy do rozpoznania wniosku w zakresie punktów 1-4, liczony od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, iż organ w ustawowym 14 – dniowym terminie, wprawdzie wadliwie, ale odpowiedział na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy.