II SAB/Wa 722/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi G. W. na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] września 2018 r. 1. stwierdza, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego G. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. G. W. (zwany dalej: "Skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (zwanego dalej: "Głównym Inspektorem") w rozpatrzeniu jego wniosku o udostepnienie informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] września 2018 r. Skarżący przesłał do Głównego Inspektora – za pośrednictwem poczty elektronicznej – wiadomość zatytułowaną "Zapytanie w trybie informacji publicznej". W treści tej wiadomości zwrócił się o podanie informacji dotyczącej zapisów ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, w szczególności "na podstawie jakich parametrów dany podmiot (hodowca drobiu) jest kwalifikowany jako gospodarstwo wielkotowarowe lub nie". Pismem z dnia [...] października 2018 r. Główny Inspektor – działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") – przesłał wiadomość Skarżącego do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W piśmie tym organ zwrócił się jednocześnie "o przekazanie kopii stanowiska zajętego w niniejszej sprawie do Departamentu Inspekcji Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska". Pismo to zostało przesłane również do wiadomości Skarżącego. Wobec braku odpowiedzi na wniosek, Skarżący wystąpił ze skargą z dnia 22 października 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Głównego Inspektora, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; zwanej dalej: "u.d.i.p.") poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej, orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarga wpłynęła do organu w dniu 26 października 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż wiadomość Skarżącego nie dotyczyła informacji publicznej, wobec czego została ona "zakwalifikowana" jako podanie dotyczące interpretacji przepisów wskazanej ustawy, a następnie przekazana zgodnie z właściwością do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Dowodzi to zdaniem organu, że nie pozostaje on w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podnosi się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takich informacji. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. Generalny Inspektor jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Dokonując natomiast oceny tego, czy przedmiotem żądania Skarżącego była informacja publiczna, przypomnieć trzeba, iż pojęcie to wyprowadza się z przepisu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który przyjmuje, że publicznym prawem podmiotowym jest prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Szczególne formy, w jakich uprawnienie to może zostać zrealizowane przewiduje art. 61 ust. 2 Konstytucji wskazując, że obejmuje ono dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie tego prawa jest warunkowane wyłącznie określoną w ustawach ochroną wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochroną porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji, tryb udzielania informacji określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Wyprowadzając z treści przepisów Konstytucji definicję informacji publicznej, zaznaczyć należy, że na pierwszy plan wysuwa się aspekt podmiotowy informacji. Inaczej jest już na gruncie u.d.i.p., która definiuje informację publiczną przyjmując za podstawowe kryterium przedmiotowe. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tą ustawą. W doktrynie oraz piśmiennictwie przepis ten jest krytykowany jako zbyt ogólny, a nawet – jak zauważano – obarczony błędem ignotum per ignotum, tj. wyjaśnianiem pojęcia nieznanego przez inne również nieznane (por. T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2002 s. 69 i nast.; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa do dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 12). Dookreśleniem pojęcia informacji publicznej jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten jednakże nie eliminuje węzłowych problemów napotykanych przy identyfikacji przedmiotu omawianego uprawnienia. Nie wyczerpuje bowiem rodzajów informacji, które podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., a to w związku z użytym w tym przepisie sformułowaniem "w szczególności". Wymienione w nim informacje podlegające udostępnieniu są zatem przykładowe. Rozbudowana zaś treść tego przepisu identyfikuje jedynie typowe zagadnienia, kategorie objęte obowiązkiem udostępnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się jednak do faktów. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 4059/02, bliższa analiza art. 6 u.d.i.p. wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może być więc postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś innej sprawie np. cywilnej czy karnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania. Wychodząc również z tego założenia, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2002 r. o sygn. akt II SAB 180/02 podkreślił, że nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, jak żądanie wyjaśnienia treści aktów czy polemika z dokonanymi ustaleniami. Warto przy tym przywołać pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2012 r. o sygn. akt I OSK 1177/12, zgodnie z którym, dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób nie budzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej. Informacja publiczna nie może być przedmiotem poszukiwań i dociekań ze strony organu, które prowadziłyby do jej wytworzenia. Udzielenie informacji publicznej nie może w szczególności polegać na odtwarzaniu sytuacji mających miejsce w przeszłości i nadawaniu im obecnie konkretnego znaczenia (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, iż wnioskiem Skarżącego nie zostały objęte informacje wytworzone przez Głównego Inspektora. Wniosek ten nie odnosił się również do sfery faktów, bowiem nie dotyczył informacji o działalności tego organu. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż wniosek Skarżącego z dnia [...] września 2018 r. dotyczył informacji o przepisach prawa, skoro zawarto w nim prośbę o wyjaśnienie czy też wykładnię przepisów prawa. Wskazać zatem trzeba, iż w piśmiennictwie wskazuje się, że tryb określony w u.d.i.p. nie ma zastosowania do udzielenia informacji o przepisach prawa zastosowanych w indywidualnej sprawie. W kategorii informacji publicznej nie mieści się także ubieganie się o poradę prawną, wyjaśnienie charakteru i istoty przepisów prawnych, domaganie się instruktażu (wykładni), jak należy rozumieć i stosować w praktyce przepisy prawa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wolter Kluwer, Warszawa 2016, s. 137). Pogląd ten jest w pełni akceptowany również w orzecznictwie sądów administracyjnych. W konsekwencji zgodzić należy się z wyrażony, w odpowiedzi na skargę stanowiskiem, iż informacje, o które zwrócił się Skarżący nie miały charakteru informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Niemniej jednak, w orzecznictwie podkreśla się, że w sytuacji, gdy adresat wniosku stwierdzi, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to prawidłowa reakcja na wniosek powinna polegać na wystosowaniu do wnioskodawcy pisemnej informacji wskazującej na taką właśnie kwalifikację jego żądania. Dokonanie tej czynności usuwa stan bezczynności podmiotu informacyjnego w zakresie udostępnienia danych, o jakie wnosiła strona. W sytuacji natomiast, gdy organ nie realizuje tego obowiązku, to pozostaje w bezczynności. Sąd stwierdza przy tym, iż zawarty w korespondencji elektronicznej z dnia [...] września 2018 r. wniosek był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Świadczy o tym niewątpliwie sam tytuł wiadomości, określony jako: "Zapytanie w trybie informacji publicznej". Skoro zatem Skarżący w sposób jasny i zrozumiały wyraził swoją intencję, to niezależnie od sposobu sformułowania swojego żądania, organ nie był uprawniony do dokonywania własnej oceny i decydowania niejako za Skarżącego, jaka była jego rzeczywista wola, a tym samym jaki charakter miało jego pismo. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż do wniosków kierowanych w trybie u.d.i.p. nie mają w jego początkowej fazie zastosowania przepisy k.p.a., wobec czego powoływanie się przez organ na orzecznictwo dotyczące kwalifikacji pisma w postępowaniu administracyjnym jest niezrozumiałe. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, Główny Inspektor nie był – w ocenie Sądu – uprawniony do dokonania innej kwalifikacji pisma Skarżącego, lecz winien potraktować je jako wniosek złożony w trybie przepisów u.d.i.p. Z tych względów uznać należało, iż do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił (nie rozpatrzył) wniosku Skarżącego z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, wobec czego pozostawał w bezczynności. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (...), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy pozwalają jedynie na stwierdzenie bezczynności organu w chwili złożenia skargi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., z uwagi na niepoinformowanie Skarżącego o tym, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie była jednak rażąca. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Jak to się bowiem podkreśla w orzecznictwie, bezczynność organu musi być pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne, czego w niniejszej sprawie stwierdzić nie można. Zauważyć w szczególności należy, iż pomiędzy przesłaniem przez Skarżącego wniosku a złożeniem skargi na bezczynność upłynął niecały miesiąc, a ponadto, Skarżący domagał się informacji, których organ nie był obowiązany udostępnić w omawianym trybie. Z tych samych względów Sąd nie stwierdził także wystąpienia przesłanek do wymierzenia organowi grzywny i w tym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku. Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparto na art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a.