II SAB/Wa 724/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2025 r. sprawy ze skargi J.B. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Minister Infrastruktury dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego J.B. z dnia [...] października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego J.B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. B. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury (dalej, jako: organ lub Minister) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej, jako: u.d.i.p.), 2. stwierdzenie, że organ rażąco naruszył prawo, w szczególności przepisy u.d.i.p., 3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., 4. zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, 5. poinformowanie zwierzchnich organów nadzoru o permanentnie powtarzających się istotnych naruszeniach prawa przez organ, polegających na łamaniu przepisów u.d.i.p., zgodnie z art. 155 § 1 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu [...] października 2024 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej: " Wykazu wszystkich norm [...], ze wskazaniem: 1. Numeru Załącznika: Proszę o podanie numeru załącznika do Konwencji Chicagowskiej, do którego dana norma się odnosi, 2. Oznaczenia Zmiany: Proszę o wskazanie numeru zmiany załącznika (amendment), który ma zastosowanie do każdej normy, 3. Przepisu Prawa: Dla każdej normy proszę o wskazanie konkretnych odpowiednich przepisów prawa Unii Europejskiej oraz krajowego, jeśli ma to zastosowanie, z podaniem nazwy aktu prawnego oraz jego referencji, 4. Norm niezaimplementowanych: W przypadku norm, które nie zostały jeszcze wdrożone, proszę o podanie: a. Daty zgłoszenia różnic do [...] (art. 38 Konwencji Chicagowskiej), b. Planowanej daty ich wdrożenia, c. Przyczyn opóźnień.". W dniu [...] listopada 2024 r. skarżący otrzymał odpowiedź jednak nie stanowi ona, zdaniem skarżącego odpowiedzi na zadane pytania. Organ ograniczył się do ogólnikowych stwierdzeń (deklaracji), pomijając szczegółowe dane, które były przedmiotem wniosku. Taka odpowiedź uniemożliwia skarżącemu weryfikację stanu realizacji zobowiązań międzynarodowych, naruszając prawo do uzyskania szczegółowej informacji publicznej, co jest niezgodne z obowiązującymi przepisami. Organ wskazał ogólnie, że normy [...], które nie zostały wymienione w tabeli, są wdrożone lub stosowane na podstawie prawa UE, co sugeruje, że posiada szczegółowe dane na temat wdrożonych i niewdrożonych norm. Takie wykazy są niezbędne do weryfikacji realizacji międzynarodowych zobowiązań Polski, a także do zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa lotniczego. Zgodnie z u.d.i.p., takie dane powinny zostać ujawnione na wniosek. Brak ich udostępnienia stanowi naruszenie prawa wnioskodawcy do uzyskania pełnej i rzetelnej odpowiedzi, a także utrudnia weryfikację realizacji międzynarodowych zobowiązań Polski. Skarżący wskazał, że jego zapytanie dotyczyło wyłącznie norm [...], a nie norm i zaleceń zawartych w SARP (Standardy i Zalecane Praktyki [...]), o których mowa jest w art. 37 Konwencji Chicagowskiej. Tylko normy podlegają obowiązkowi zgłoszenia różnic do [...], o którym mowa w art. 38 tejże Konwencji. W odpowiedzi organ przedstawił przypadkowe, nierzetelne dane, które nie są wykazem zidentyfikowanych i zgłoszonych odchyleń od norm [...], jak twierdził organ. Załączona do odpowiedzi tabela zawiera zbiór przypadkowych, nierzetelnych danych, które nie są wykazem zidentyfikowanych i zgłoszonych odchyleń od SARP różnic jak twierdzi organ. Skarżący podał, że normy [...] podlegają wdrożeniu w porządku krajowym lub unijnym. Zgodnie z konstytucyjną hierarchią prawa bezpośrednio stosowane rozporządzenia UE są wyżej w hierarchii prawa od polskich ustaw oraz ich rozporządzeń wykonawczych. Suplement do ZAŁĄCZNIKA Rozporządzenia (UE) 923/2012 (SERA) zawiera "Spis wspólnie uzgodnionych rozbieżności, o których należy powiadomić [...] zgodnie z art. 5 niniejszego rozporządzenia" i nie pokrywa się on pozycjami ministerialnej tabeli. Kolejnym dowodem "śmieciowego" charakteru przesłanej tabeli dołączonej do odpowiedzi, która zawiera dane w zakresie numeru zmiany (amnedment) załącznika [...] zaczerpnięte najprawdopodobniej ze sklepu [...] — [...] — i które nie są zgodne z oficjalnymi dokumentami. Z dziennika urzędowego ULC wynika, że zmiany te nie zostały nawet przetłumaczone na język polski. Ponadto, tabela transpozycji SARPs [...] zamieszczona na stronie [...] wskazuje, że [...] nie rozpoczęła jeszcze prac nad zmianami, które organ uznaje za wdrożone! > [...]. Żądanie dotyczyło wskazania numeru zmiany na poziomie normy, a nie załącznika. W ocenie skarżącego, odpowiedź organu można uznać za próbę zaspokojenia wymogu formalnego, bez dostarczenia jakiejkolwiek wartości merytorycznej. Tego rodzaju odpowiedzi, pozbawione szczegółowych informacji, stanowią de facto informacyjne "wypełniacze", które nie są w stanie spełnić funkcji publicznej, do jakiej zostały powołane. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej może mieć miejsce również w przypadku udzielenia informacji innej niż taka, której oczekuje wnioskodawca, tudzież udzielenia informacji niepełnej czy chaotycznej. Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Minister podniósł, że ze względu na podjęcie przez niego czynności z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz w formie jedynie dopuszczalnej w sprawie tego typu, nie znajduje uzasadnienia zarzut bezczynności zgłoszony przez skarżącego, zwłaszcza z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Jednocześnie Minister Infrastruktury podjął także niezbędne czynności związane z przetworzeniem informacji publicznej. W konsekwencji, w ocenie organu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest możliwe wykonanie uprawnienia z art. 149 P.p.s.a., ponieważ nieuprawnione i niemożliwe jest zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już dokonana. Ponadto w piśmie z dnia [...] listopada 2024 r. organ przekazał skarżącemu dodatkowe wyjaśnienia o braku posiadania innych informacji niż te przekazane przy odpowiedzi Ministra z dnia [...] września 2024 r. na wniosek o udostępnienie informacji z dnia [...] sierpnia 2024 r., oraz przy odpowiedzi organu z dnia [...] listopada 2024 r. Minister przekazał w odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej informacje, które posiada i miał możliwość przetworzyć. Dodatkowo organ podał, że w zakresie skierowanych przez skarżącego do Ministra Infrastruktury w bieżącym roku (do dnia przekazania odpowiedzi na skargę) 19 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, Minister udzielał kompletnych odpowiedzi z poszanowaniem obowiązujących przepisów, a także z uwzględnieniem poglądów doktryny i orzecznictwa w zakresie zasad udostępniania informacji publicznych. Miało to miejsce także w odniesieniu do pozostałych pism skierowanych przez skarżącego do Ministra Infrastruktury w innych trybach przewidzianych prawem, w tym petycji oraz wniosków, o których mowa w art. 241 K.p.a. Przedstawiony stan faktyczny oraz podniesiona w odpowiedzi na skargę argumentacja, w ocenie organu, przemawiają za uznaniem skargi na bezczynność organu za bezprzedmiotową, a podniesione w niej zarzuty i złożone wnioski za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: u.d.i.p.) bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie kwestia podmiotowa nie budziła wątpliwości, bowiem Minister jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W kwestii kryterium przedmiotowego należy wskazać na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Podkreślić jednak należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 73/22). W sprawie nie jest sporne, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące wykazu norm [...] mają charakter informacji publicznej. [...] to bowiem Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego, która jest wyspecjalizowaną agencją ONZ utworzoną w 1944 r. na mocy Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisanej w Chicago 7 grudnia 1944 r. [...] zajmuje się ustalaniem międzynarodowych standardów w zakresie bezpieczeństwa, efektywności i regularności komunikacji lotniczej oraz promuje planowanie i rozwój transportu powietrznego. Natomiast normy [...], których dotyczy wniosek dostępowy skarżącego, odnoszą się do zbioru wymagań i zaleceń wydanych przez Międzynarodową Organizację Lotnictwa Cywilnego ([...]) w celu – najogólniej ujmując – udoskonalania i wspierania najnowszych osiągnięć i innowacji w dziedzinie lotnictwa, osiągnięcia określonych standardów w lotnictwie. Polska jest członkiem [...]. W dniu [...] listopada 1958 r. została ratyfikowana przez Polską Rzeczpospolitą Ludową Konwencja o międzynarodowym lotnictwie cywilnym oraz Układ o tranzycie międzynarodowych służb powietrznych, podpisane w [...] dnia [...] grudnia 1944 r. dnia [...] grudnia 1945 r. Kwestia kryterium przedmiotowego nie była kwestionowana przez strony postępowania. Minister uznał, że wniosek skarżącego z dnia [...] października 2024 r. dotyczy informacji publicznej i w związku z tym udzielił skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia [...] listopada 2024 r. Uczynił to jednak po terminie określonym w u.d.i.p. (14 dni). Z tego względu należało uwzględnić skargę na bezczynność organu i orzec jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Jednocześnie zdaniem Sądu, udzielona odpowiedź – wbrew twierdzeniom skarżącego – w pełni odnosi się do wnioskowanych informacji. Skarżący żądał bowiem udostępnienia wykazu wszystkich norm [...], ze wskazaniem numeru załącznika (pkt 1), oznaczenia zmiany (pkt 2), przepisu prawa (pkt 3), norm niezaimplementowanych (pkt 4). Przede wszystkim należy mieć na uwadze, iż wniosek skarżącego z dnia [...] października 2024 r. był kolejnym wnioskiem w omawianym temacie (dotyczącym norm [...]); wnioskiem, który doprecyzowywał wcześniej wniesione żądanie. Organ udzielał już skarżącemu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] sierpnia 2024 r. dotyczący norm [...]. Skarżący posiadał już zatem część żądanych informacji. W ocenie Sądu, po sprecyzowaniu w dniu [...] października 2024 r. wnioskowanych informacji organ w piśmie z dnia [...] listopada 2024 r. uczyni zadość żądaniu skarżącego. Organ odniósł się do udzielonej odpowiedzi w dniu [...] października 2024 r., przy której przekazano skarżącemu tabelę dotyczącą zidentyfikowanych i zgłoszonych odchyleń od norm oraz zalecanych metod o zasad postępowania (SARPs) zawartych w załącznikach do Konwencji chicagowskiej. Organ wskazał, że przekazana tabela zawiera podział na Załączniki do Konwencji chicagowskiej. Nadto Minister w załączeniu przekazał skarżącemu tabelę dotyczącą SARPs uzupełnioną o oznaczenie "zmiany załącznika", tj. ammendment. W zakresie Załącznika 17 do Konwencji chicagowskiej Minister wyjaśnił, że informacja przekazana w piśmie z dnia [...] października 2024 r. dotyczy wydania 12 tego załącznika. Dalej organ odnosząc się do obu przekazanych skarżącemu tabel SARPs podał, że zostały wskazane nazwy aktów normatywnych, w których zidentyfikowane zostały odchylenia. Ponadto w ramach wyjaśnienia wskazał, że brak wskazanego aktu normatywnego świadczy o braku wdrożenia danej normy oraz zalecanych metod i zasad postępowania. Końcowo, odnosząc się do żądania nr [...] wniosku dostępowego Minister poinformował, że nie posiada informacji na temat daty zgłoszenia różnic do Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego ([...]), a organem właściwym do zgłaszania [...] odchyleń w polskim prawie lotniczym od międzynarodowych norm i zasad postępowania na podstawie art. 38 Konwencji chicagowskiej, jest Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Zdaniem Sądu, powyższe świadczy, iż Minister wywiązał się z obowiązków informacyjnych w trybie u.d.i.p. mimo, że uczynił to – jak już wyżej wskazano – po terminie. Udzielone przez organ informacje nie satysfakcjonują skarżącego jednakże nie przesądza to o zasadności skargi w tym znaczeniu, że należałoby zobowiązać organ do rozpoznania wniosku dostępowego. Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność nie jest jednak rażąca. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo niedopełnienie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ustawowych obowiązków, czyli także przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku woli załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby zaistniała zwłoka wynikała z celowego zaniechania czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych. W ocenie Sądu bezczynność w załatwieniu niniejszej sprawy nie jest efektem zaniechań podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia (udostępnienia informacji publicznej), lecz wynika z nieprawidłowego interpretowania i zastosowania przepisów prawa dotyczących dostępu do informacji publicznej. Te okoliczności w ocenie Sądu nie pozwalają uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną. W konsekwencji powyższego nie mógł zostać uwzględniony wniosek skargi o wymierzenia organowi grzywny i jako taki został więc oddalony. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Z powyższego przepisu wynika, że zarówno wymierzenie grzywny, jak i przyznanie sumy pieniężnej, nie jest obligatoryjne. Stwierdzenie bezczynności organu nie jest powiązane z obowiązkiem wymierzenia grzywny, czy też przyznania od organu sumy pieniężnej. Tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków pozostawania w bezczynności. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a, art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej od organu zwrot kosztów postępowania sądowego, które objęły uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 złotych.