II SAB/Wa 729/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi F. S. na bezczynność Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego z Oddziałami Dwujęzycznymi im. [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z [...] października 2020 r. F. S. (dalej: "wnioskodawca", "strona", "skarżący") kierowanym do Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego z [...] im. [...] w [...] (dalej: "organ", "Dyrektor LO"), wysłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie frekwencji uczniów w dniu [...] października 2020 r. z podziałem na klasy, ewentualnie roczniki. Zgodnie z żądaniem wnioskodawcy udostępniona informacja miała zostać przesłana drogą elektroniczną na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w dniu [...] listopada 2020 r. poinformował wnioskodawcę, że żądana frekwencja uczniów nie jest informacją publiczną. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. wnioskodawca wniósł skargę na bezczynność Dyrektora LO w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Autor skargi wniósł o: 1. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] października 2020 r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] października 2020 r.; 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania; 4. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 5. udostępnienie skarżącemu akt sprawy w postaci elektronicznej. W uzasadnieniu skargi strona, po przytoczeniu treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. 2020 poz. 2176; dalej: "u.d.i.p.") i powołaniu się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazała, że informacje o charakterze ogólnym dotyczące działalności wychowawczej i edukacyjnej, funkcjonowania szkoły publicznej oraz podejmowanych w związku z wykonywaniem tych zadań działań, stanowią informację publiczną. W ocenie skarżącego, sama frekwencja całości uczniów lub konkretnych roczników czy klas w szkole w określonym dniu niewątpliwie jest informacją o charakterze ogólnym, która bezpośrednio dotyczy działalności szkoły publicznej. Placówki tego rodzaju są również głównym miejscem realizacji obowiązku szkolnego określonego w art. 70 Konstytucji RP, przez co informacja o frekwencji może również dostarczyć informacji na temat skuteczności egzekwowania przedmiotowego obowiązku przez państwo. Z tego powodu frekwencja uczniów stanowi informację publiczną. Ponadto wnioskodawca podniósł, że nawet frekwencja jednej klasy w szkole publicznej jest informacją na tyle ogólną, że nie sposób na jej podstawie dotyczące konkretnej osoby fizycznej. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że udostępnienie tego rodzaju informacji winno podlegać ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skarżący zauważył, że w niniejszej sprawie termin ten upłynął w dniu [...] listopada, a więc przy uznaniu, że frekwencja uczniów stanowi informację publiczną organ niewątpliwie pozostaje w bezczynności. Ponadto treść pisma organu nie wskazuje również, aby żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację przetworzoną. W odpowiedzi na skargę Dyrektor LO wniósł o jej oddalenie w całości, szczegółowo odnosząc się do argumentacji skargi. Organ zauważył m.in., że informacja o tym, ilu uczniów w każdej z klas Liceum było obecnych na zajęciach lekcyjnych w dniu [...] października 2020 r. nie ma charakteru publicznego. Z uwagi zatem na powyższe zarzut bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2020 r. jest nieuzasadniony. Zdaniem Dyrektora LO, nie dotyczył on bowiem udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. A zatem prawidłowa była forma, w jakiej udzielono skarżącemu odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie podlegała uwzględnieniu, albowiem organ na dzień wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Na wstępie należy wyjaśnić, że art. 21 u.d.i.p. stanowi, iż do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze m.; dalej: "p.p.s.a."). Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów p.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym kontekście podkreślenia wymaga, że w przedmiocie udostępniania informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, ani nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, ani nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (ewentualnie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) albo decyzji umarzającej postępowanie. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął jednej z ww. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określona informacja publiczna nie została przekazana wnioskodawcy. Skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt l OSK 601/05, LEX nr 236545). Dla skuteczności wniesienia takiej skargi nie wymaga się jej poprzedzenia środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ – zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednocześnie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 p.p.s.a. niniejsza sprawa należy do kategorii spraw, które mogą zostać rozpoznane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1-4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu bądź podjęcia określonej czynności. Jak już wspomniano pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., stosownych czynności. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ winien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości Sądu, że generalnie dyrektor szkoły średniej jako organ jednostki organizacyjnej gminy, realizującej zadania własne gminy w zakresie edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2021 r., poz. 1372), na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082), stanowi podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. W świetle bowiem tego przepisu obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Poza tym dyrektor szkoły wykonuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto uprawniony jest do działania w formie władczej w stosunku do uczniów, np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów, a tym samym jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 248/12). A zatem należy uznać, że Dyrektor LO jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Odwołując się do tego przepisu oraz art. 6 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi także m.in. informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje, trybie działania, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Sąd zauważa także, że kluczowy jest publiczny charakter żądanych informacji, determinowany celem w postaci osiągnięcia transparentności działania władzy publicznej i podmiotów ją wykonujących. Innymi słowy, nie stanowią informacji publicznej takie dane, które nie dotyczą spraw i interesów publicznych, a wyłącznie indywidualnych. Odnosząc się do wniosku z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie frekwencji uczniów w dniu [...] października 2020 r. z podziałem na klasy lub ewentualnie roczniki, Sąd za prawidłowe uznaje stanowisko organu wyrażone w piśmie z [...] listopada 2020 r., że ww. informacja nie stanowi informacji publicznej. Jak słusznie zauważył organ, informacja o frekwencji uczniów każdej z klas Liceum Ogólnokształcącego z [...] im. [...] w [...] w dniu [...] października 2020 r. nie dotyczy kwestii publicznej, istotnej dla ogółu społeczeństwa. Nie stanowią bowiem informacji publicznej takie dane, które nie dotyczą spraw i interesów publicznych, a wyłącznie indywidualnych. Stanowisko organu znajduje oparcie w treści art. 6 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 4 lit a i b u.d.i.p. Mając na uwadze całokształt powyższych rozważań Sąd zauważa, że wniosek skarżącego z dnia [...] października 2020 r. dotyczył w istocie nie udostępnienia informacji publicznej w wyżej wskazanym rozumieniu, ale dotyczył udostępnienia informacji w sprawie indywidualnej. A zatem należy uznać, że żądane informacji, skoro nie są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to nie podlegały one udostępnieniu w trybie tej ustawy. Dlatego też Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie nie można zarzucić organowi bezczynności na gruncie u.d.i.p. Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę za niezasadną, podzielając stanowisko Dyrektora LO zawarte w piśmie stanowiącym odpowiedź na wniosek z dnia [...] października 2020 r. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.