II SAB/Wa 730/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Służby Ochrony Państwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku K. J. z dnia [...] października 2020 r., 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Komendanta Służby Ochrony Państwa na rzecz K. J. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga K. J. na bezczynność Komendanta Służby Ochrony Państwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z dnia [...] października 2020 r. złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej (data wpływu do organu – [...] października 2020 r.) K. J. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący), zwrócił się do Komendanta Służby Ochrony Państwa (zwany dalej: KSOP, organ) o udostępnienie informacji w zakresie wskazania imienia i nazwiska osoby ochranianej przewożonej w samochodzie służbowym, który w dniu [...] października 2020 r. na pl. [...] w W. miał kolizję z tramwajem. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ pismem znak [...] z dnia [...] listopada 2020 r. poinformował skarżącego, że Służba Ochrony Państwa zgodnie z art. 63 pkt 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. z 2020 r. poz. 384 ze zm., zwana dalej: u.SOP) zapewniając ochronę form i metod realizacji zadań, nie podaje informacji dotyczących działań ochronnych, prowadzonych wobec osób ustawowo ochranianych. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. (data złożenia skargi za pośrednictwem platformy ePUAP) skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z dnia [...] października 2020 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku z dnia [...] października 2020 r. oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., zwana dalej: u.d.i.p.) poprzez nieudostępnienie żądanej informacji publicznej w przewidzianym ustawą terminie. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. (wydaną już po wniesieniu skargi) KSOP, działając na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 4 ust. 1 u.SOP, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, orzekł o odmowie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Jako podstawę powyższego organ wskazał, iż wprawdzie w niniejszej sprawie doszło do nieznacznego przekroczenia terminu załatwienia, w odpowiedniej formie, wniosku skarżącego (o trzy dni i licząc z dniem ustawowo wolnym od pracy), jednak nie było to wynikiem opieszałości, niesprawności, czy braku woli sprawnego rozpatrzenia żądania. Przekroczenie terminu było wynikiem błędnego przyjęcia przez funkcjonariusza odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku, że z uwagi na fakt, iż pytanie dotyczy kwestii objętych tajemnicami ustawowo chronionymi, wystarczające jest załatwienie sprawy w formie pisma. Jednak po uświadomieniu sobie błędu, organ niezwłocznie wydał i doręczył wnioskodawcy decyzję administracyjną w odpowiedniej formie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi jest bezczynność organu polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądanej przez niego we wniosku z dnia [...] października 2020 r. informacji. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku, należało ustalić, czy jest on podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Nie ulega wątpliwości i nie było kwestionowane, że KSOP jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W świetle powołanych wyżej regulacji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że charakter informacji publicznej ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile odnosi się do faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest więc zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty jak i tych, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11; 30 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1004/13, publ. j.w.). Z tego względu należało uznać, że żądane przez wnioskodawcę informacje stanowią informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spełniona została więc przesłanka przedmiotowa i podmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie wniosku skarżącego. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak we wskazanym zakresie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W związku z tym, że na wniosek skarżącego KSOP nie udostępnił żądanej informacji w terminie 14 dni, licząc od dnia złożenia wniosku, jak też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, stwierdzić należało, że organ pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia skargi do Sądu. Zaznaczyć też trzeba, że w sprawie niniejszej już po wniesieniu skargi do Sądu, organ zrewidował swoje stanowisko, zawarte uprzednio w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. i uznał, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, przy czym z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych wnioskowana informacja nie może zostać udostępniona. Decyzja organu w tym zakresie wydana została w dniu [...] listopada 2020 r. W związku z tym, że wniosek wnioskodawcy z dnia [...] października 2020 r. został rozpatrzony przez organ (już po wniesieniu skargi) poprzez wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji publicznej, Sąd w dacie orzekania nie miał podstaw do tego, aby (zgodnie z żądaniem skargi) w oparciu o przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązać organ do jego rozpoznania. Z tego względu Sąd w punkcie 1 wyroku stwierdził, że KSOP dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia ww. wniosku. Jednocześnie Sąd w punkcie 2 wyroku stwierdził, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącego nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Z odpowiedzi udzielonej przez organ wnioskodawcy w ustawowym terminie (10 listopada 2020 r.) wynikało bowiem, że organ błędnie uznał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Błędne przekonanie organu o tym, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie stanowi podstawy stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Z całości sprawy nie wynika, aby nienależyte rozpatrzenie wniosku we właściwym czasie spowodowane było złą wolą, czy celowym działaniem nakierowanym na pozbawienie wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej. Potwierdza to fakt zrewidowania przez organ swojego stanowiska po przeanalizowaniu treści skargi i podjęcia właściwych działań na podstawie art. 16 ust. u.d.i.p. Podstawą prawną omówionych wyżej rozstrzygnięć był art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. O zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego kwoty 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (w punkcie 3 wyroku), w związku z uwzględnieniem skargi wnioskodawcy w zakresie stwierdzenia bezczynności organu, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a.