II SAB/Wa 735/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Adam Lipiński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi T. Z. na bezczynność Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w G. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w G. do rozpatrzenia wniosku T. Z. z dnia [...] sierpnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. odstępuje od zasądzenia na rzecz T. Z. zwrotu kosztów postępowania. Pismem przesłanym pocztą emailową z dnia [...] sierpnia 2015 r. skarżący T. Z. zwrócił się, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] (dalej "Przedsiębiorstwo") o przekazanie mu w formie emaila odpowiedzi na następujące pytania: 1) czy Przedsiębiorstwo korzysta ze stałej lub doraźnej pomocy prawnej adwokata lub radcy prawnego? 2) jakie są koszty roczne brutto oraz miesięczne brutto obsługi realizowanej na rzecz Przedsiębiorstwa? 3) jaka część (podać w procentach) środków przeznaczonych na funkcjonowanie Przedsiębiorstwa pochodzi ze źródeł publicznych (w tym samorządowych)? 4) czy wystąpiło, a jeśli tak to ile wyniosło łącznie, zadłużenie brutto odbiorców usług komunalnych w obrębie działalności Przedsiębiorstwa? 5) ilu łącznie dłużników z tytułu świadczonych usług komunalnych posiada podmiot oraz o ile osób/podmiotów wzrosło zadłużenie w relacji roku 2014 do roku 2013? W dniu [...] czerwca 2016 r. wnioskodawca ponownie zwrócił się do Przedsiębiorstwa o udzielnie ww. informacji. Następnie w dniu [...] października 2016 r. złożył skargę na bezczynność Przedsiębiorstwa w zakresie udzielenia informacji publiczne wnosząc o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwo wniosło o jej oddalenie wskazując, że nie otrzymało informacji publicznej w terminie, bowiem przesłane pocztą elektroniczną żądanie zostało najprawdopodobniej zakwalifikowane jako wiadomość niechciana i po upływie 30 dni samoczynnie skasowane. Skarżący nie przypomniał Spółce o złożonym wniosku i nie domagał się jego rozpoznania. Nadto zdaniem Przedsiębiorstwa żądane dane zawierają wniosek o udostępnienie informacji o charakterze przetworzonym, a wnioskodawca nie wykazał, że działa w interesie publicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób, pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej ustawa), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz.U. z 2015 r. , poz. 1240) oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec treści art. 4 ust. 1 i ust. 3 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] Sp. z o.o. jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej. Stąd też została spełniona przesłanka podmiotowa ustawy. Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Nie budzi również wątpliwości, że wniosek skarżącego obejmuje swoim zakresem informację publiczną, ponieważ dotyczy on sposobu wydatkowania środków publicznych, a do takich środków należą środki na obsługę prawną danej jednostki w powiązaniu z wielkością zobowiązań wobec przedsiębiorstwa jego dłużników. W ocenie Sądu, analiza toku postępowania prowadzi do konkluzji, że organ dopuścił się bezczynności, w zakresie oznaczonym w skardze na bezczynność. Przedsiębiorstwo nie uwzględniło żądania, zawartego we wniosku strony o udostępnienie jej, ani też nie działał w prawnie określonych w ustawie o dostępie o informacji publicznej formach. Tymczasem należy przypomnieć, że w świetle przepisów ustawy podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań: a) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej; b) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); c) odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2, stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; d) może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy. Przy czym – zgodnie z art. 13 ustawy – organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy. Dopiero zatem brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. W świetle powyższego, uznając za zasadną konkluzję strony skarżącej, że organ popadł w bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie informacji publicznej, w zakresie objętym niniejszą skargą, Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku T. Z. z dnia [...] sierpnia 2015 r. Stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie ma postaci kwalifikowanej. Organ niewątpliwie przekroczył termin 14-dniowy przewidziany w art. 13 ust. 1 ustawy, jednak przedsiębiorstwo, wyjaśniając zaistniałe opóźnienie, powoływało się na fakt, że wniosek, wysłany z prywatnego maila skarżącego, nosił cechy oferty reklamowej, co spowodowało zadziałanie programu antyspamowego, a następnie automatyczne usunięcie ze skrzynki SPAM po upływie 30 dni. Okoliczności takiej nie można uznać za niezależną od strony, niemniej jednak wskazuje ona na brak zamiaru zlekceważenia złożonego wniosku oraz ustawowego terminu jego rozpatrzenia. Nadto sam skarżący nie ponaglał Spółki o udostępnienie informacji. Przez okres ponad roku nie podjął on w tym zakresie żadnych czynności, a jego aktywność nastąpiło dopiero wtedy, gdy wystąpił z zamiarem złożenia skargi do sądu administracyjnego, co oznacza, że fakt otrzymania informacji nie miał dla niego dużego znaczenia. Dokonując tak zakreślonej oceny w tej sprawie, Sąd uznał, że okoliczności podniesione już przy analizie charakteru zaistniałej bezczynności, jak i sposób działania skarżącej, przemawiają za tym aby w tej sprawie odstąpić od zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w całości. Z niekwestionowanych przez strony okoliczności niniejszej sprawy wynika bowiem, że całe postępowanie sądowe w tej sprawie zostało wywołane jedynie błędnym działaniem programu odbierającego pocztę elektroniczną, Dodać należy, że choć oczywiście jest bezsporne, że skargi na bezczynność nie trzeba poprzedzać żadnym wezwaniem czy też zażaleniem, aby spełniła warunki formalne, jednak dołożenie zwykłej staranności w kontaktach z organem wymaga - w ocenie Sądu, aby również strona chcąca skorzystać z jego wiedzy, czy też zasobów, przed wszczęciem postępowania sądowego, ze swej istoty generującego koszty, szczególnie w przypadku komunikacji mailowej, wymagającej minimum wysiłku, sprawdziła, czy jej wniosek został prawidłowo odebrany. Dotyczy to szczególnie sytuacji, gdy wniosek został przesłany z prywatnego konta strony, która nie komunikuje się z organem za pomocą środków komunikacji elektronicznej umożliwiających otrzymanie informacji o skutecznym doręczeniu wysłanego maila. Zdaniem Sądu, można było od skarżącego takiego działania oczekiwać także z tego względu, że - jak wynika z okoliczności opisanych w uzasadnieniach wyroków zapadłych w innych sprawach z jego skarg na bezczynność, skarżący już wcześniej kierował do różnych organów tożsame w treści wnioski o udzielnie informacji publicznej, z których odczytaniem i prawidłową realizacją organy miały problemy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt II SAB/Bk 92/15, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 350/16.). Skarżący mógł zatem przypuszczać, że także w tej sprawie jego wniosek po prostu został niedokładnie odczytany. Aby uzyskać prawidłową informację publiczną od organu skarżący nie musiał zatem ani korzystać z pomocy zawodowego pełnomocnika, ani też składać skargi do sądu. Przedmiotowa sprawa mogła zostać zakończona bez wszczynania postępowania sądowego na skutek jednego maila skarżącego, który wyjaśniłby powstałe nieporozumienie. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że powstałe w tej sprawie koszty nie były niezbędne do celowego dochodzenia praw skarżącego, a obciążanie nimi organu byłoby niesprawiedliwe. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 149 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 206 P.p.s.a.