II SAB/Wa 736/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Anna Mierzejewska (spr.), Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę R. Sp. z o. o. wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r, na podstawie art. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 3 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 czerwca 2001 r. (Dz. U Nr 112, poz. 1198), zwrócił się o udostępnienie informacji dotyczącej podstaw dokonania w dniu [...] października 2013 r. wpisu w dowodach rejestracyjnych pojazdów o numerach: 1. [...] (nr serii [...]), 2. [...] (nr serii [...]), 3. [...] (nr serii [...]), 4. [...] (nr serii [...]), 5. [...] ( nr serii [...]), 6. [...] ( nr serii [...]), 7. [...] (nr serii [...]), 8. [...] (nr serii [...]), 9. [...] (nr serii [...]) adnotacji urzędowych o spełnianym przez dany pojazd poziomie emisji spalin oraz wskazania sposobu ustalenia poziomu emisji Euro zgodnie z § 1 wytycznych do umieszczania w adnotacjach dowodu rejestracyjnego informacji o spełnieniu przez samochód osobowy, samochód ciężarowy, samochód specjalny, ciągnik samochodowy lub autobus określonego poziomu emisji Euro (załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 listopada 2010 r.). Dalej wnioskujący podał że ww. pojazdy stanowią własność [...] z siedzibą w [...].Wskazał, że spółka jest spółką komunalną, której jedynym właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego – Miasto [...], zatem jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy. Dane dotyczące majątku tej spółki, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 ppkt f są informacją publiczną. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Urząd Miasta [...] udzielił odpowiedzi, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Dostęp do akt postępowania administracyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ograniczony jest dla podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego. Dostęp dla stron postępowania uregulowany jest w art. 73 k.p.a. Skoro dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje art. 73 k.p.a., to w tym zakresie z mocy art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie(..) wyłączone jest stosowanie tej ustawy. W dniu [...] listopada 2013 r. R. Sp. z o.o. wniosła skargę na bezczynność Urzędu Miasta [...], i złożyła wniosek o nakazanie organowi niezwłoczne usunięcie naruszenia prawa poprzez udzielenie wnioskowanych informacji, oraz wskazanie sposobu ustalenia poziomu emisji Euro, zgodnie z § 1 Wytycznych do umieszczenia w adnotacjach dowodu rejestracyjnego informacji o spełnieniu przez samochód osobowy, samochód ciężarowy, samochód specjalny, ciągnik samochodowy lub autobus określonego poziomu emisji Euro (załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 listopada 2010 r.). W uzasadnieniu skargi podkreślił, iż postępowanie administracyjne dotyczyło [...] Sp. z o.o., którego jedynym właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego – [...], a więc wnioskowane informacje powinny być ujawnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu skargi organ podał iż informacje dotyczące spełnienia przez pojazd dopuszczony do ruchu właściwego poziomu emisji spalin Euro zamieszcza się w dowodzie rejestracyjnym pojazdu. Podstawy zamieszczenia tych informacji reguluje załącznik nr 1 Wytyczne do umieszczania w adnotacjach dowodu rejestracyjnego informacji o spełnieniu przez samochód lub autobus określonego poziomu emisji Euro do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 listopada 2010 r zmieniające rozporządzenie w sprawie szczególnych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach. Zgodnie z § 1 powołanego przepisu adnotację o poziomie emisji spalin w dowodzie rejestracyjnym pojazdu zamieszcza się na wniosek właściciela pojazdu. Wniosek taki inicjujący przez organ podjęcie czynności jest dokumentem prywatnym zawierającym oświadczenie woli strony, który nie został wytworzony przez organ administracji publicznej ani też stworzony na zlecenie organu administracji publicznej w celu realizacji jej zadań. W rozpoznawanej sprawie w dniu [...] października 2013 r. organ przyjął wniosek strony i zastosował § 1 pkt 3 lit. c, dokonując wpisu w dowodach rejestracyjnych każdego z pojazdów adnotacji o brzmieniu EURO III. Następnie na podstawie art. 80b ust. 1a pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137) przekazana została do Centralnej Ewidencji Pojazdów prowadzonej przez ministra właściwego dla spraw wewnętrznych. Informacja ta z chwilą przekazania do ewidencji nie była informacją publiczną. Zgodnie z art. 80c ust. 1 zgromadzone w ww. ewidencji dane i informacje udostępnia się, jeżeli są niezbędne do realizacji ustawowych zadań podmiotom wymienionym w tym przepisie w pkt 1 do 18. Pozostali mogą uzyskać potwierdzenie lub zaprzeczenie tylko niektórych danych wymienionych w art. 80c ust. 3b pkt 1-3. Inne dane administrator ewidencji może udostępnić w przypadku, gdy wnioskodawca wykaże uzasadniony interes. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 cytowanej ustawy, skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść skutecznie, jeżeli organ administracji (podmiot zobowiązany z mocy ustawy) nie załatwia sprawy w terminie określonym przepisami regulującymi sposób postępowania organów administracji. Aby można było mówić o bezczynności organu (podmiotu zobowiązanego), należy jednak przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnia. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, przewiduje różne sposoby jej udostępniania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8, 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 (na wniosek) i 11 (udostępnienie wglądu), 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Stosownie do postanowień art. 10 ust. 1 powołanej ustawy, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna przede wszystkim postępowanie w sprawie jej udostępnienia, ale również określa krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu (podmiotu) należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji publicznej oraz czy podejmuje stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 4 ust. 1 pkt 1 stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są m.in. podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4). Na tle powołanej regulacji przyjmuje się, iż podmiotami zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej są organy władzy publicznej rozumiane jako "podmioty publiczne powiązane ze sprawowaniem władz: ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej", w tym: Sejm i Senat, Prezydent RP, Rada Ministrów, ministrowie, prezes RM, wojewodowie, organy gminy, powiatu i województwa oraz (co wymaga w niniejszej sprawie podkreślenia) ich struktury pomocnicze i jednostki organizacyjne, niebędące odrębnymi osobami prawnymi wymienionymi w przepisach ustawy (struktury i jednostki działają w charakterze organów, z których funkcjonowaniem są związane) – M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 44. W świetle powyższych ustaleń, Prezydent [...] – jest podmiotem, na który ustawa o dostępie do informacji publicznej nakłada określony obowiązek prawny. Wobec spełnienia zakresu podmiotowego stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej należy zbadać, czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy. Przechodząc zatem do oceny przedmiotu żądania skarżącego należy wskazać, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty można zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do podmiotów zobowiązanych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Innymi słowy, będzie nią treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to, do kogo są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ (podmiot zobowiązany), jak i te, których organ (podmiot zobowiązany) używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacja publiczna dotyczy więc sfery faktów. Zdaniem Sądu co do zasady funkcjonowanie podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 są informacją publiczną i informacje o ich działalności są informacjami publicznymi, to jednak nie każdy wytworzony przez ten podmiot dokument zawiera informację publiczną podlegającą udostępnieniu w tym trybie. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej, w ocenie Sądu, organ prawidłowo udzielił odpowiedzi, że informacje dotyczące spełnienia przez pojazd dopuszczony do ruchu właściwego poziomu emisji spalin Euro zamieszcza się w dowodzie rejestracyjnym pojazdu i wobec tego nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podstawy zamieszczenia wnioskowanych informacji reguluje załącznik nr 1 Wytyczne do umieszczenia w adnotacjach dowodu rejestracyjnego informacji o spełnieniu przez samochód osobowy, samochód ciężarowy, samochód specjalny, ciągnik samochodowy lub autobus określonego poziomu emisji Euro, do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 listopada 2010 r, zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów w tych sprawach. Zgodnie z § 1 powołanego zarządzenia adnotację o poziomie emisji spalin w dowodzie rejestracyjnym pojazdu zamieszcza się na wniosek właściciela pojazdu. Wniosek taki inicjujący podjęcie przez organ czynności jest dokumentem prywatnym zawierającym oświadczenie woli strony, który podkreślić należy nie został wytworzony przez organ administracji publicznej w celu realizacji jej zadań. Udzielając odpowiedzi na złożony wniosek o udzielenie informacji publicznej, organ podał, że w dniu [...] października 2013 r. przyjął wniosek strony i zastosował § 1 pkt 3 lit. c powołanych wytycznych, dokonując wpisu w dowodach rejestracyjnych każdego z pojazdów adnotacji w brzmieniu EURO III. Następnie informacja ta na podstawie art. 80b ust. 1a pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2012 r., poz. 1137) przekazana zostaje do Centralnej Ewidencji Pojazdów prowadzonej przez ministra właściwego dla spraw wewnętrznych. Informacja ta z chwilą przekazania do ewidencji, przestaje być informacją podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 80c ust. 1 – Prawa o ruchu drogowym zgromadzone w ewidencji dane i informacje udostępnia się, jeżeli są niezbędne do realizacji ustawowych zadań podmiotom wymienionym w pkt 1 do 18. Pozostali mogą uzyskać potwierdzenie lub zaprzeczenie tylko niektórych danych wymienionych w art. 80c ust. 3b pkt 1-3. W świetle powyższych ustaleń wskazać należy, iż niedopuszczalne jest stosowanie przepisów o dostępie do informacji publiczne, wówczas gdy żądane informacje mają charakter informacji publicznej, dostępne są w innym trybie, bowiem ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle przestrzegane. Taka sytuacja miała właśnie miejsce w sprawie niniejszej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.