II SAB/Wa 737/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Sądu Okręgowego w W. do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Prezesa Sądu Okręgowego w W. na rzecz J. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego J. K. w dniu 6 czerwca 2020 r. skierował do Prezesa Sądu Okręgowego w W. pismo, którym wniósł o sprostowanie swoich danych osobowych w zakresie dokumentów znajdujących się w aktach postępowania zawisłego przed Sądem Okręgowym w W., [...] Wydziałem Cywilnym pod sygn. [...] pochodzących od innych podmiotów, w tym od Opiniodawczego Zespołu Sądowych Specjalistów. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] lipca 2020 r. sędzia – wizytator poinformował wnioskodawcę, że nie odnajduje podstaw prawnych do sprostowania żądanych danych, podzielając tym samym opinię radcy prawnego z dnia [...] lipca 2020 r. J. K. w dniu [...] sierpnia 2020 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci opinii radcy prawnego z dnia [...] lipca 2020 r. Prezes Sądu Okręgowego w W. w dniu [...] sierpnia 2020 r. powiadomił skarżącego, że w myśl przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej opinia radcy prawnego, o której udostępnienie wnosił, nie podlega udostępnieniu. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zażądał zobowiązania Prezesa Sądu Okręgowego w W. do niezwłocznego udostępnienia opinii prawnej radcy prawnego Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] lipca 2020 r. Podkreślił, że obowiązek informacyjny dotyczący przetwarzania danych osobowych realizowany jest w Sądzie w sposób określony w art. 175 dd § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, przez umieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej oraz w widocznym miejscu w budynku Sądu. Zdaniem skarżącego aktualna na dzień [...] września 2020 r. internetowa strona Biuletynu Informacji Publicznej Sądu Okręgowego w W. nie zawierała dokumentu będącego przedmiotem wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. Skarżący podkreślił, że żądana informacja jest informację publiczną, zatem odmowa jej udostępnienia jest bezprawna. Prezes Sądu Okręgowego w W. miał obowiązek udostępnić przedmiotową opinię prawną. Przedmiotowa opinia winna być udostępniona, gdyż dotyczy stosowania przepisów o ochronie danych osobowych. Dokonana interpretacja przepisów podlega obowiązkowi informacyjnemu zgodnie z art. 175dd § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Żądana informacja publiczna jest informacją prostą. Przed jej udostępnieniem należy jedynie usunąć z niej dane osobowe. Ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w art. 61 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych, ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa. W niniejszej sprawie takie ograniczenia w ogóle nie mają miejsca. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. konkretyzuje powyższą zasadę, wskazując wprost na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wobec zaistniałej bezczynności organu skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 w związku z art 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że opinia prawna została sporządzona w sprawie nr [...] i dotyczyła wniosku o sprostowanie danych osobowych w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy o sygn. [...]. Odnosiła się zatem do sprawy indywidualnej, nie publicznej. Tego rodzaju dokument nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Brak jest podstaw do przyjęcia, że opinia prawna w sprawie dotyczącej sprostowania danych osobowych skarżącego zawartych w aktach postępowania sądowego, którego jest on stroną, ma znaczenie dla większej ilości osób bądź grup obywateli. Wniosek taki dotyczy kwestii indywidualnych dla wnioskodawcy, a tym samym, nawet jeżeli opinia radcy prawnego przyczyniła się do wydania rozstrzygnięcia tej sprawy, nie stanowi informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia przez skarżącego ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 5 sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2020, poz. 2176 – dalej u.d.i.p.) stanowi, iż do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2325 – dalej P.p.s.a.). Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów P.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt l OSK 601/05, LEX nr 236545). Dla skuteczności wniesienia takiej skargi nie wymaga się jej poprzedzenia środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ – zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jednocześnie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 P.p.s.a. niniejsza sprawa należy do kategorii spraw, które mogą zostać rozpoznane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu bądź podjęcia określonej czynności. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 tej ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ winien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że Prezes Sądu Okręgowego w W. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl). O zakwalifikowaniu zatem określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 97/14, Lex nr 1534479). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia z autonomiczną definicją pojęcia dokumentu urzędowego, zgodnie z którą dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej jest informacją publiczną. O tym, czy taka opinia podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje cel, w jakim została opracowana. Przyjmuje się na przykład, że opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (wyrok NSA z 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09, Wspólnota 2009/37/36-37, Lex 590773, dalej wyrok I OSK 89/09). Wyrokiem I OSK 89/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powołany w zaskarżonym wyroku wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 133/08, Lex 541228). W uzasadnieniu wyroku I OSK 89/09 przekonująco wskazano w szczególności, że wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej o udostępnienie treści opinii prawnej był środkiem służącym członkom Wspólnoty Mieszkaniowej pozwanym w sprawie cywilnej, dostarczeniu informacji istotnych z punktu widzenia toczącego się postępowania sądowego. W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego. Takie działanie pozostaje bez żadnego związku z interesem publicznym, lecz służy wyłącznie indywidualnemu interesowi jednej ze stron postępowania sądowego. Z drugiej strony należy zauważyć, że w wyroku z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1607/14, przyjęto, iż opinia prawna sporządzona i podpisana przez radcę prawnego, będącego jednocześnie pracownikiem organu, w sprawi dotyczącej wywłaszczenia może stanowić informację publiczną, jako całościowy wyraz oceny pochodzący od konkretnego pracownika. Obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zdaje się dominować wąskie rozumienie dokumentu wewnętrznego, (przykładowo wyrok z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1607/14 oraz z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 319/16). Podkreśla się, że dokumenty wytworzone na potrzeby sprawy publicznej nie są dokumentami wewnętrznymi ( wyrok z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1800/16). Jako dokumenty wewnętrzne traktuje się więc co do zasady materiały nieoficjalne i robocze (wyrok z dnia 27 lutego 2014, sygn. akt I OSK 1769/13). Podkreśla się, że o ile opinie i wnioski wypracowane w trakcie prac zespołu na podstawie materiałów przygotowanych na posiedzenia stanowią swoistą ekspertyzę dla ministra i są informacją publiczną, to nie mają takiego charakteru materiały, które mają służyć zespołowi do wypracowania stanowiska (wyrok z dnia 23 lipca 2014 , sygn. akt I OSK 3007/13). Wskazuje się, że charakter wewnętrzny ma korespondencja, w tym mailowa, osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, mieści się ona bowiem w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami załatwienia sprawy( wyrok z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13, czy z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt OSK 2770/13 i z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 3073/13 ). Istotne jest zatem również to, czy informacja stanowi jedynie pewien etap w wypracowaniu stanowiska, czy gotowe już stanowisko, sporządzone przez odpowiedni podmiot, nawet w sytuacji poprzedzającej wydanie rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie opinia prawna z dnia [...] lipca 2020 r. sporządzona została na potrzeby Prezesa Sądu Okręgowego w W. i dotyczyła wniosku skarżącego o sprostowanie jego danych osobowych w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy toczącej się przed Sądem Okręgowym w W., sygn. akt [...]. Wniosek skarżącego o sprostowaniu jego danych osobowych z dnia [...] czerwca 2020 r. został załatwiony pismem z dnia [...] lipca 2020 r., w którym to piśmie Prezes Sądu Okręgowego w W. stwierdził brak podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku. Organ powołał się w tym zakresie na opinię radcy prawnego z dnia [...] lipca 2020 r. i podkreślił, iż podziela stanowisko wyrażone w tej opinii. Organ, jak wynika z treści jego pisma z dnia [...] lipca 2020 r., nie wyjaśnił jednak wnioskodawcy powodów merytorycznych swego rozstrzygnięcia, uznając, iż wystarczające jest powołanie się na fakt wydania przedmiotowej opinii prawnej. Zarówno zatem z uwagi na cel, w którym opinia została sporządzona (załatwienie wniosku dotyczącego przetwarzania danych osobowych skarżącego), jak iż uwagi na etap w wypracowaniu stanowiska organu przyjąć należało, że żądana opinia prawna stanowi informację o sprawach publicznych. Opinia ta stanowiła bowiem podstawę do odmownego załatwienia przez organ wniosku skarżącego w zakresie przetwarzania danych osobowych skarżącego. Dodać w tym miejscu należy, iż przetwarzanie danych osobowych przez sądy powszechne podlega regulacjom szczególnym zawartym m.in. w Dziale IVA ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2072 ze zm.). Nie sposób, w świetle tych regulacji przyjąć, iż wykonywanie przez sądy zadań w zakresie przetwarzania danych osobowych, a w szczególności rozpatrywanie wniosków w tym zakresie, nie ma charakteru sprawy publicznej. Z tych względów Sąd uznał, że przedmiotowa opinia prawna z dnia [...] lipca 2020 r. oceniająca dopuszczalność uwzględnienia wniosku o sprostowanie przez Prezesa Sądu Okręgowego w W. danych osobowych skarżącego zawartych w aktach postępowania sądowego o sygn. akt [...] jest informacją publiczną. Dlatego też zarzut bezczynności organu jest uzasadniony. Bezczynność w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej nie polega bowiem wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Zachodzi również wtedy, gdy organ błędnie (niezgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej) informuje wnioskodawcę o tym, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej oraz że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Z przepisu art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) wynika, że Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 : 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a tej ustawy). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, zobowiązał Prezesa Sądu Okręgowego w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie miała jednak postaci kwalifikowanej (nie była rażąca), bowiem podmiot zobowiązany nie pozostawił wniosku skarżącego bez rozpoznania, lecz błędnie zakwalifikował żądanie. Z tych też powodów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (wpisu od skargi) stosownie do art. 200 powołanej ustawy.