II SAB/Wa 737/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J.M. na bezczynność [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku J.M. z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz J.M. kwotę 100 zł (słownie: stu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. M. [...] sierpnia 2021 r., wysyłając wiadomość e-mail na adres poczty elektronicznej Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] ([...]), na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł o udzielenie następującej informacji publicznej. 1) W ilu przypadkach WSSE [...] przeprowadziła sekcje zwłok w przypadku zgonu na Covid-19 licząc od początku ogłoszenia stanu epidemii do czasu udzielenia odpowiedzi na wniosek? 2) W ilu przypadkach WSSE [...] odmówiła przeprowadzenia sekcji zwłok w przypadku zgonu na Covid-19 licząc od początku ogłoszenia stanu epidemii do czasu udzielenia odpowiedzi na wniosek? 3) Ile wniosków zostało skierowanych do WSSE [...] o przeprowadzenie sekcji zwłok w przypadku zgonu na Covid-19? 4) Jakie podmioty wnioskowały o przeprowadzenie sekcji zwłok w przypadku zgonu na Covid-19? 5) Do jakich organów zostały wysłane wyniki przeprowadzonych sekcji zwłok? 6) Czy zostało stwierdzone co było przyczyną zgonów na Covid-19? [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w piśmie z 27 sierpnia 2021 r., w odpowiedzi na wniosek z [...] sierpnia 2021 r., poinformował J. M., że stacje sanitarno-epidemiologiczne, realizując określone zadania ustawowe w obszarze zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych nie przeprowadzają (i nigdy nie przeprowadzały) sekcji zwłok; dotyczy to również zwłok pacjentów zmarłych na Covid-19. Pismo z 27 sierpnia 2021 r. nie zostało doręczone skarżącemu bezpośrednio po jego sporządzeniu. J. M. 15 października 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z [...] sierpnia 2021 r. Zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, skarżący wniósł o: 1) ustalenie, że wniosek z [...] sierpnia 2021 r, dotyczył informacji publicznej; 2) zobowiązanie do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 7 dni od daty wydania prawomocnego wyroku; 3) stwierdzenie, że doszło do przewlekłości postępowania; 4) przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł ewentualnie nałożenie grzywny również w tej samej wysokości; 5) zasądzenie kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych. 21 października 2021 r. pismo Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z 27 sierpnia 2021 r. zostało nadane w urzędzie pocztowym [...] na adres J. M. wskazany we wniosku z [...] sierpnia 2021 r. Organ administracji wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę stwierdził, że udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek. Wywiódł, że opóźnienie w wysłaniu odpowiedzi zostało spowodowane nadzwyczajnym nagromadzeniem zadań Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemicznej w [...] spowodowanym walką z epidemią SARS-CoV-2, która spowodowała konieczność oddelegowania znacznej liczby pracowników zajmujących się prawami organizacyjnymi i administracyjnymi do zadań ukierunkowanych bezpośrednio na przeciwdziałanie pandemii. Organ skonstatował, że nawet przy zachowaniu najbardziej optymalnego podziału zadań pomiędzy pozostałych pracowników merytorycznych pozostających w dyspozycji kierownictwa Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] mogło dojść do uchybień w przedmiocie zachowania ustawowych terminów załatwiania spraw. Dlatego, w ocenie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, w sprawie nie doszło do bezczynności, a z pewnością nie do rażącej bezczynności. Za niezasadny organ uznał także wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej lub wymierzenie grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.; dalej powoływana jako "udip"), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip). Jak z kolei wynika z art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 lit. a tiret pierwsze udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) oraz o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d), a także o danych publicznych, w tym treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze). W świetle art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195; dalej powoływana jako "upis"), państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego. Zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej wykonują organy wymienione w art. 10 ust. 1 upis, w tym państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, jako organ rządowej administracji zespolonej w województwie, który w świetle art. 15 ust. 1 upis wykonuje te zadania przy pomocy podległej mu stacji sanitarno-epidemiologicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wykonujący swoje zadania przy pomocy Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...], jest organem władzy publicznej obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z art. 5 ust. 1 pkt 4 upis, do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób, o których mowa w art. 2 (tj. chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska), należy wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 ze zm.), w celu zapobieżenia szerzeniu się zakażeń lub chorób zakaźnych państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji nakazać sekcję zwłok osoby zmarłej, u której rozpoznano lub podejrzewano zakażenie lub chorobę zakaźną (pkt 6), a także zakazać wykonywania sekcji zwłok ludzi i zwierząt, gdy sekcja zwłok mogłaby prowadzić do zakażenia osób lub skażenia środowiska, z wyjątkiem przypadku, gdy zachodzi podejrzenie popełnienia przestępstwa (pkt 7). Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że skoro nakazywanie i zakazywanie sekcji zwłok traktowane jest przez ustawodawcę jako forma realizacji nałożonego na organ państwowy obowiązku zapobiegania lub zwalczenia zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, to informacje objęte wnioskiem J. M. z [...] sierpnia 2021 r., dotyczące sekcji zwłok w przypadku zgonu spowodowanego chorobą zakaźną COVID-19 wywołaną wirusem SARS-CoV-2 są objęte zakresem przedmiotowym udip. Tyle tylko, że organ, do którego skarżący wystąpił z wnioskiem nie posiada tych informacji, bo posiadać ich nie może, czemu dał jednoznacznie wyraz w piśmie z 27 sierpnia 2021 r. stwierdzając, że stacje sanitarno-epidemiologiczne "nie przeprowadzają (i nigdy nie przeprowadzały) sekcji zwłok". Sąd wziął pod uwagę, że w przypadku powoływania się na fakt nieposiadania wnioskowanej informacji publicznej, nie można bazować wyłącznie na samym oświadczeniu złożonym wnioskodawcy, ale wymagane jest powołanie dodatkowej argumentacji tę okoliczność potwierdzającej. Taka argumentacja – jednoznacznie wskazująca na to, dlaczego organ nie dysponuje wnioskowanymi informacjami – wynika z udzielonej odpowiedzi. Skoro obsługująca [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego Wojewódzka Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w [...] nie przeprowadza i nie przeprowadzała sekcji zwłok, to - co oczywiste - nie może posiadać danych o tym, ile ich przeprowadziła. Sekcja zwłok jest pośmiertnym badaniem, którego zasadniczym celem jest ustalenie przyczyny zgonu. Wykonuje się ją w zakładach anatomii patologicznej lub w prosektoriach klinik i szpitali na zwłokach osób zmarłych. Co za tym idzie, stacje sanitarno-epidemiologiczne, nie stwierdzają, co było przyczyną zgonu, nie przyjmują także wniosków o przeprowadzenie sekcji zwłok, ani nie odmawiają ich wykonania i nie rozsyłają wyników wykonanych sekcji. Odpowiedź [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego udzielona w piśmie z 27 sierpnia 2021 r. znajduje także potwierdzenie w powołanym wyżej art. 33 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, z którego jednoznacznie wynika, po pierwsze, że do kompetencji właściwego organu inspekcji sanitarnej należy wyłącznie nakazywanie lub zakazywanie (w formie decyzji administracyjnych) przeprowadzania sekcji zwłok, a po drugie, że organem tym jest organ stopnia powiatowego (tj. państwowy powiatowy inspektor sanitarny, ewentualnie państwowy graniczny inspektor sanitarny), a nie wojewódzkiego. Wziąwszy powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, że poprzez odpowiedź na wniosek J. M. z [...] sierpnia 2021 r. udzieloną w piśmie z 27 sierpnia 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny skutecznie zwolnił się z obowiązku udostępniania informacji publicznej nałożonego przepisami udip. Co za tym idzie, na dzień rozpoznania sprawy organ nie pozostawał w bezczynności. Niemniej jednak Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z [...] sierpnia 2021 r. Z art. 13 ust. 1 udip wynika, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie natomiast do treści art. 13 ust. 2 udip, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Odpowiedź [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 27 sierpnia 2021 r., jakkolwiek sporządzona 4 dni po otrzymaniu wniosku skarżącego, została faktycznie udzielona dopiero 21 października 2021 r., kiedy to organ nadał pismo z 27 sierpnia 2021 r. w urzędzie pocztowym na adres J. M. Nie ulega więc kwestii, że termin określony w art. 13 ust. 1 udip został przekroczony, przy czym organ nie powiadomił skarżącego w tym czasie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, bądź załatwi wniosek w inny sposób. Stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie tej kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej powoływana jako P.p.s.a.) rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt Il OSK 151/21, z 27 maja 2021 r. sygn. akt I FSK 644/21, z 23 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2439/20 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach rozpoznanej sprawy z pewnością nie doszło do takiej sytuacji. Wniosek J. M. wpłynął do Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] [...] sierpnia 2021 r., a cztery dni później organ sporządził odpowiedź. Faktycznie wysłał ją do skarżącego po upływie terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 udip, jednakże z pewnością nie może być w tym przypadku mowy o zlekceważeniu żądania strony, a tym bardziej o celowym braku woli załatwienia sprawy. Ponadto, jakkolwiek organ nie skierował do strony zawiadomienia zgodnie z art. 13 ust. 2 udip, to ostatecznie udzielił odpowiedzi na wniosek (wysłał ją do skarżącego) przed upływem terminu, o którym mowa w tym przepisie. Niezależnie więc od tego, czy opóźnienie było skutkiem zmian w organizacji w pracy Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] związanych w konicznością oddelegowania pracowników zajmujących się prawami organizacyjnymi i administracyjnymi do zadań mających na celu, jak stwierdzono w odpowiedzi na skargę, przeciwdziałaniu pandemii, czy efektem przeoczenia, omyłki lub zaniedbania, w sprawie nie doszło do kwalifikowanej postaci bezczynności. Jak wynika z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Ustawa przewiduje zatem możliwość orzeczenia dwóch środków: 1) grzywny lub 2) sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Redakcja powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że sąd nie jest związany wnioskiem strony, ani co do potrzeby, ani co do rodzaju zastosowanego środka, ani co do wysokości wnioskowanej kwoty. Jego obowiązkiem jest natomiast rozważenie, czy, a jeśli tak, to który z wyżej wymienionych środków, a może oba razem, a także w jakiej wysokości, w największym stopniu zrealizuje cel skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wziąwszy to pod uwagę, Sąd nie znalazł podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Sąd wziął pod uwagę charakter tego środka prawnego, który jakkolwiek ma charakter kompensacyjny, to jednak nie pełni funkcji naprawienia szkody. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji. Jak już wywiedziono, w realiach rozpoznanej sprawy nie można z pewnością stwierdzić, by żądanie strony zostało zignorowane. Bezczynność, której dopuścił się [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyniknęła wyłącznie z niewysłania udzielonej odpowiedzi na adres skarżącego, a okres opóźnienia nie przekracza maksymalnego dopuszczalnego terminu załatwienia sprawy określonego w art. 13 ust. 2 udip. Sąd nie stwierdził też potrzeby nałożenia na [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego środka represyjnego, czy dyscyplinującego, mającego na celu zapobieżenie podobnym naruszeniom w przyszłości. Jak już wykazano, organ podjął czynności mające na celu rozpatrzenie wniosku bezpośrednio po jego otrzymaniu, zaś stwierdzona bezczynność została spowodowana nieprzekazaniem skarżącemu sporządzonej odpowiedzi. Okoliczności sprawy nie dają podstaw do stwierdzenia, że organ dopuścił się wielokrotnych naruszeń prawa, wynikających z systemowo błędnego działania, co mogłyby uzasadnić nałożenie środka represyjnego, czy dyscyplinującego w postaci grzywny. W tym stanie rzeczy, Sąd: 1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji; 2. na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji; 3. na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 3 sentencji; 4. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, które stanowiły kwotę uiszczonego wpisu od skargi.