II SAB/Wa 739/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. Z. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku J. Z. z dnia [...] sierpnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz J. Z. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem e-mail z dnia [...] sierpnia 2018 r. J.Z. zwrócił się do Prezydenta [...] (Sekretariat Biura Spraw Dekretowych), na podstawie ustawy o informacji publicznej, o przesianie e- mailem dokumentów określających kolejność wypłat odszkodowań za nieruchomości dekretowe, zatwierdzonych przez tzw. [...] w dniu [...] sierpnia 2013 r., wraz z wyjątkami zatwierdzonymi później przez tenże [...] w dniu [...] marca 2014 r. Wnioskodawca dodał, że dokumenty powyższe powołane zostały w uzasadnieniu postanowienia Prokuratury Okręgowej z dnia [...] czerwca b.r. o umorzeniu śledztwa ws. niewykonania wyroku WSA nakazującego [...] wydanie decyzji o odszkodowaniu za działkę dekretowa nr [...] położoną na [...], bez ówczesnego ozn. ulicy, sprawa nr [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. J. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wskazał, że pomimo upływu 3 miesięcy organ nie rozpoznał wniosku. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku, wymierzenie organowi grzywny - w kwocie wg uznania Sądu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego w kwocie 100 zł. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że termin rozpatrzenia wymienionego wyżej wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. upłynął w dniu [...] września 2018 r., stąd też skarga jest uzasadniona i konieczna. Skarżący podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym przed wniesieniem skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie jest wymagane złożenie ponaglenia. Prezydent [...] w odpowiedzi (z dnia [...] listopada 2018 r.) na skargę podał, że w dniu [...] sierpnia 2018 r. (data rejestracji w Urzędzie) J.Z. złożył drogą elektroniczną wniosek o przesłanie mu e-mailem dokumentów określających kolejność wypłat odszkodowań za nieruchomości dekretowe, zatwierdzonych przez [...] Urzędu [...] w dniu [...] sierpnia 2013r. wraz z wyjątkami zatwierdzonymi przez ww. [...] w dniu [...] marca 2014 r. Żądane dokumenty powołane zostały w uzasadnieniu postanowienia Prokuratury Okręgowej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. o umorzeniu śledztwa w sprawie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nakazującego Prezydentowi [...] wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako "[...]" w trybie art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj, Dz, U z 2018r., poz. 121 ze zm.). Wniosek ten został złożony z powołaniem się na ustawę o dostępie do informacji publicznej. Organ wskazał, że Biuro Spraw Dekretowych Urzędu [...] nie zakwalifikowało powyższego wniosku jako złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ podał, że wnioskodawca, w opisanym powyżej postępowaniu administracyjnym jest umocowany jako pełnomocnik, a zatem działa we własnej sprawie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może stanowić podstawy do otrzymania informacji we własnej sprawie. Według bowiem treści art. 1 ust. 1 ww. ustawy, jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu, w związku z czym tryb określony w wymienionej ustawie nie znalazł w niniejszym przypadku zastosowania. Z tego względu organ wniósł o oddalenie skargi w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi [...] grzywny, w związku z nieudzielaniem odpowiedzi na opisany na wstępie wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W aktach sprawy nadesłanych przez organ znajduje się pismo organu skierowane do J.Z. z dnia [...] listopada 2018 r. stanowiące odpowiedź na wniosek. W piśmie tym organ poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek z dnia [...] sierpnia 2018 r. nie został zakwalifikowany jako wniosek złożony w trybie informacji publicznej. Organ poinformował wnioskodawcę, że w niniejszej sprawie jest umocowany jako pełnomocnik, a zatem działa we własnej sprawie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może stanowić podstawy do otrzymania informacji we własnej sprawie. Według bowiem treści art. 1 ust 1. ww. ustawy jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu, w związku z czym tryb określony w w/w. ustawie nie znajdzie zastosowania. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2018 r. skarżący podniósł m.in. kwestie obaw o dowolność działania organu w zakresie kolejności rozpatrywania wniosków i wypłat odszkodowań. Wskazał, że informacja o kolejności załatwiania spraw jest wymieniona w katalogu informacji publicznych w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.e ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podał, że we wniosku z [...] sierpnia 2018 r. żądał dokumentów określających kolejność wypłat przez organ odszkodowań za nieruchomości. Udostępnienie tej informacji ogólnej służyć ma transparentności działalności organu w tych sprawach. Niestety przez 3 miesiące, a więc przekraczając 6-krotnie termin ustawowy organ nie przesłał kopii wspomnianych dokumentów ani też nie udzielił jakiejkolwiek innej odpowiedzi w tej sprawie. Dopiero po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność organ pismem z dnia [...] listopada 2018 r. poinformował, że wniosek nie został zakwalifikowany jako wniosek o udzielenie informacji publicznej. Skarżący zaznaczył, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej zaznaczył, że działa w imieniu własnym, a nie jako pełnomocnik, w którejkolwiek ze spraw rozpatrywanych przez organ. Nadto wskazał, że informacja o kolejności rozpatrywania spraw nie jest informacją w konkretnej sprawie prowadzonej przez organ. W ocenie skarżącego odpowiedź organu pogłębia obawy, że celem organu jest obstrukcja w sprawie udzielenia informacji o kolejności rozpatrywania wniosków o odszkodowania. Skarżący podał, że organ nie udostępnił żądanej informacji, nie wydał też decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zatem pozostaje nadal w bezczynności. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. organ podtrzymał ustalenie, że wniosku nie zakwalifikowano jako złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sprawa niniejsza mieści się w zakresie podmiotowym u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi bowiem, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że Prezydent [...] jest podmiotem obowiązanym na gruncie powołanej ustawy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Odwołując się do tego przepisu oraz art. 6 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi także m.in. informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje, trybie działania, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p.), stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e u.d.i.p.). W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W przypadku, gdy objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, organ ma obowiązek powiadomić o tym pisemnie wnioskodawcę, przy czym powiadomienie to nie jest dokonywane w formie decyzji administracyjnej. W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, jak wskazane wyżej, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p. W sprawie niniejszej organ w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku nie podjął żadnego z działań przewidzianych w u.d.i.p. Dopiero po złożeniu skargi na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę pismem z dnia [...] listopada 2018 r., że wniosek nie został zakwalifikowany jako złożony w trybie dostępu do informacji publicznej. Organ wprost wskazał, że w odniesieniu do żądania wnioskodawcy nie znajduje zastosowania tryb z u.d.i.p., albowiem żądanie to dotyczy informacji we własnej sprawie, w której wnioskodawca działa jako pełnomocnik, a sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Z wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. nie wynika jednakże, aby wnioskodawca żądał informacji we własnej sprawie. Wnioskodawca wskazał jedynie w jakiej sprawie przywołane zostały żądane przez niego dokumenty. Nadto, z odpowiedzi organu nie wynika, aby "dokumenty określające kolejność wypłat odszkodowań za nieruchomości dekretowe, zatwierdzone przez tzw. [...] w dniu [...] sierpnia 2013 r., wraz z wyjątkami zatwierdzonymi później przez tenże [...] w dniu [...] marca 2014 r." zostały wytworzone w sprawie wnioskodawcy i znajdowały się w aktach konkretnej sprawy administracyjnej. Z treści wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r., złożonego w trybie u.d.i.p., wynika, że żądanie wniosku dotyczy udostępnienia dokumentów określających kolejność wypłat odszkodowań za nieruchomości dekretowe, zatwierdzonych przez tzw. [...] w dniu [...] sierpnia 2013 r., wraz z wyjątkami zatwierdzonymi później przez tenże [...] w dniu [...] marca 2014 r. Żądanie to dotyczy w istocie udostępnienia informacji o sposobie załatwiania spraw przez organ, o czym jest wprost mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) u.d.i.p. oraz o kolejności załatwiania spraw, o czym stanowi art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e) u.d.i.p. Informacje te stanowią informacje o sprawie publicznej. Z odpowiedzi udzielonej przez organ skarżącemu w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. nie wynika, aby wnioskodawca miał dostęp do żądanej informacji publicznej w odrębnym trybie, tj. w trybie art. 73 k.p.a. jako strona. Organ nie stwierdził też, że nie jest w posiadaniu żądanych dokumentów. Wniosek z dnia [...] sierpnia 2018 r. podlega zatem rozpatrzeniu na gruncie u.d.i.p., na którą to ustawę wnioskodawca powołał się we wniosku. W związku z tym, że wniosek e-mail z dnia [...] sierpnia 2018 r. wysłany został do organu po godzinach urzędowania, albowiem o godz. 21.07, przyjąć należało, że wniosek dotarł do organu w dniu [...] sierpnia 2018 r., stąd też termin 14 dni na udzielenie odpowiedzi upływał w dniu [...] września 2018 r. Organ ani w ustawowym terminie 14 dni, ani też do dnia rozpatrzenia niniejszej skargi na bezczynność nie udostępnił wnioskodawcy żądanej informacji publicznej, jak również nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Na dzień wniesienia skargi organ pozostawał zatem w bezczynności, jak również pozostaje w niej do chwili obecnej (do Sądu nie wpłynęła informacja o udostępnieniu żądanych dokumentów, bądź o wydaniu decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji). Z tego względu Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku J.Z. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ w ustawowym terminie 14 dni w ogóle nie udzielił wnioskodawcy odpowiedzi. O tym, że według organu, wniosek nie podlega rozpatrzeniu na gruncie u.d.i.p. organ poinformował wnioskodawcę dopiero po tym, gdy skarżący wniósł skargę na bezczynność, a zatem po ponad 2 miesiącach od upływu ustawowego terminu. Z odpowiedzi na skargę nie wynika jakiekolwiek usprawiedliwienie dla takiego działania organu. Organ nie powołał żadnych okoliczności, które ewentualnie uniemożliwiły mu rozpoznanie wniosku, udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie. Brak reakcji na wniosek, brak właściwego działania organu na gruncie u.d.i.p., albowiem organ ani nie udostępnił żądanej informacji publicznej ani nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku, stanowi w istocie o pozbawieniu wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej w przewidzianym do tego przez przepisy prawa terminie. Z tego względu Sąd stwierdził, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że samo błędne przekonanie organu, że wnioskodawca działa we własnej sprawie, co w ocenie organu stanowiło o braku podstaw do zastosowania u.d.i.p., nie pozwalało na zlekceważenie wniosku i nie udzielenie żadnej odpowiedzi do czasu złożenia skargi na bezczynność. W sprawie tej Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Użycie przez ustawodawcę w powołanym wyżej przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny lub przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Zaznaczyć przy tym należy że ustawodawca nie powiązał stwierdzenia rażącego naruszenia prawa z obowiązkiem wymierzenia grzywny lub przyznania od organu sumy pieniężnej. Grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej, biorąc pod uwagę argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ nie podejmie po wydaniu wyroku wymaganych prawem właściwych czynności w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2018 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania sądowego w punkcie 4 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł.