II SAB/Wa 74/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. postanawia: 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego A.W. z dnia [...] lipca 2017 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem i aktami sprawy, 2. stwierdza, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego A.W. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. W., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. o wyłączenie na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz.708 z późn. zm.). Pełnomocnik skarżącego wniósł o: 1. stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a., że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie organu, do wydania decyzji w terminie 30 dni; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 6.000 zł; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania: 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ dopuścił się przewlekłości postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 12 lipca 2017 r. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a., w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość (bezczynność) organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na przewlekłość postępowania czy też bezczynności organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na przewlekłość czy bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego, konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje lub podejmuje działania mające na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Środkiem zwalczania bezczynności lub przewlekłości jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 k.p.a. – w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r.). W rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi na przewlekłość postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji było poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (ponagleniem) z dnia [...] grudnia 2017 r. Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu [...] lipca 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy (Dz. U. poz. 2270), który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Powyżej przytoczony przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. W tym miejscu należy podać, że decyzje wydawane przez organ na podstawie powyżej przytoczonego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji, a czynności w niej podejmowane, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 K.p.a. Działania organu mieszczą się w zakresie pojęcia przewlekłości, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym powyżej przepisom K.p.a. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie, a przede wszystkim szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz, że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów). W aktach sprawy znajduje się co prawda zawiadomienie skierowane do skarżącego, że sprawa zostanie załatwiona w innym terminie niż określony w art 35 § 1 K.p.a., jednakże sprawa w tym terminie nie została załatwiona. W ocenie Sądu czynności podjęte po tym terminie świadczą w oczywisty sposób o przewlekłości postepowania. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie podejmowane czynności nie zmierzały do jej szybkiego rozstrzygnięcia, o czym świadczą daty pism kierowanych do organów. Dlatego należy zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącego, iż stan bezczynności trwa nadal, skoro sprawa nie została załatwiona do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd. Podkreślić należy, że przedmiotowa ustawa nie zawiera odrębnych od K.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów K.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu bezczynności. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. Zgodnie więc z art. 149 § 1 P.p.s.a., uznając skargę na przewlekłość postępowania organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie uwzględniając skargę na przewlekłość, Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. W świetle przedstawionych powyżej okoliczności Sąd, na podstawie ww. przepisu, zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r. w terminie określonym w pkt 1 wyroku. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do podjęcia wszelkich czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie przewlekłość postępowania organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za uznaniem takim przemawia, zdaniem Sądu, przede wszystkim, to że organ podejmował działania w toku prowadzonego postępowania administracyjne, które był spóźnione, ale jednak zmierzały one do załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r. W ocenie Sądu czas prowadzenia postępowania i ww. okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia nie uzasadniały przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie wcześnie powołanych przepisów orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawi art. 200 i art. 205 §1 i 2 P.p.s.a.