II SAB/Wa 740/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Sławomir Antoniuk (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji – oddala skargę – M. P. pismem z dnia 3 października 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] r. nakazującej opróżnienie lokalu mieszkalnego. Zarzucając Komendantowi Głównemu Policji naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie skarżonego organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego (decyzji) w terminie czternastu dni, 2) wymierzenie organowi grzywny, 3) zasądzenie od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, 4) rozpoznanie skargi także pod nieobecność skarżącego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż od ww. decyzji Komendanta [...] Policji złożył w terminie odwołanie. Odwołanie wraz z aktami sprawy zostało przesłane przez organ niższego stopnia do Komendanta Głównego Policji przy piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. Wobec braku jakiejkolwiek informacji w przedmiocie odwołania, pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. skarżący wezwał Komendanta Głównego Policji do usunięcia naruszenia prawa poprzez bezzwłoczne rozpoznanie odwołania, wydanie i doręczenie stosownej decyzji. Przedmiotowe wezwanie, podobnie jak odwołanie, Komendant Główny Policji zignorował. Do dnia wniesienia skargi nie wydał decyzji oraz nie poinformował o przyczynie zwłoki. Tym samym organ odwoławczy naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy skarga jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek zawarty w piśmie procesowym organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Komendant [...] Policji nakazał M. P., H. P., T. P., R. L., l. K., małoletniemu B.i K. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Przedmiotowa decyzja została doręczona M. P. w dniu [...] maja 2016 r. Na skutek złożenia odwołania, w dniu [...] lipca 2016 r. Komendant Główny Policji wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Decyzja została przesłana stronie na adres skrytki pocztowej. W dniu [...] sierpnia 2016 r. M. P. skierował do Komendanta Głównego Policji wezwanie do usunięcia nasuszenia prawa, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie odwołania oraz wydanie i doręczenie decyzji w przedmiocie uprawnień do lokalu. Tym samym organ II instancji powziął wiadomość o fakcie niedoręczenia stronie wydanego w dniu [...] lipca 2016 r. orzeczenia. Pismem z dnia [...] września 2016 r. l.dz. [...] Komendant Główny Policji przesłał M. P. odpis swojej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., jednocześnie informując stronę o wszczęciu procedury reklamacyjnej wobec faktu, iż do dnia otrzymania ww. wezwania Poczta Polska nie doręczyła adresatowi przesyłki zawierającej sporną decyzję, jak również nie nastąpił jej zwrot nadawcy. Przedmiotowe pismo wraz z odpisem orzeczenia organu II instancji skierowano na adres skrytki pocztowej wskazany przez stronę w odwołaniu i nadano w dniu 14 września 2016 r za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. pod numerem [...]. Na podstawie aplikacji do śledzenia przesyłek rejestrowanych, znajdującej się na stronach internetowych operatora pocztowego ustalono, że pismo organu z dnia 13 września 2016 r nr [...] zostało awizowane w Urzędzie Pocztowym [...] w dniu 20 września 2016 r. Ponowne awizo nastąpiło w dniu 28 września 2016 r., a w dniu 7 października 2016 r. nastąpił zwrot przesyłki nadawcy. W dniu 3 października 2016 r M. P. złożył, za pośrednictwem Komendanta Głównego Policji, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu, wobec faktu niewydania przez Komendanta Głównego Policji orzeczenia we wskazanym przepisami k.p.a. terminie. Komendant Główny Policji po zapoznaniu się z zarzutami skargi nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia. Odnoszą się do zarzutów odwołania Komendant Główny Policji podniósł, iż w dniu 27 października 2016 r. Poczta Polska S.A. poinformowała o rozpatrzeniu reklamacji przesyłki zawierającej decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r Komendanta Głównego Policji i uznaniu jej za uzasadnioną. W piśmie wskazano, że w wyniku przeprowadzonego postępowania reklamacyjnego omawianą przesyłkę uznano za zaginioną. Nadto organ II instancji podjął próbę doręczenia stornie odpisu przedmiotowego orzeczenia, jednak M. P. nie odebrał przesyłki z decyzją w trakcie jej przechowywania w skrytce pocztowej w wyznaczonym przez stronę Urzędzie Pocztowym. Skoro zatem Komendant Główny Policji rozpatrzył odwołanie M. P. od decyzji organu I instancji, wydając orzeczenie w tej sprawie, a z przyczyn wskazanych powyżej nie nastąpiło jej doręczenie, zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi na bezczynność może być zatem niewydanie przez organ decyzji administracyjnej, postanowień o jakich mowa w punkcie 2 i 3 (postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie), innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego. Powyższe oznacza, że zaskarżenie bezczynności organu administracji jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Skarga na bezczynność dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji publicznej aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc odnoszących się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Nadto, jak wynika z treści art. 52 § 1 p.p.s.a., dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Warunek ten dotyczy także bezczynności organu i został w niniejszej sprawie spełniony, poprzez wystosowanie przez skarżącego wezwania Komendanta Głównego Policji do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi stała się bezczynność Komendanta Głównego Policji polegająca na nierozpatrzeniu odwołania od decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W doktrynie i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany (wyrok NSA z dnia 13 listopada 1998 r. sygn. akt IV SAB 124/98 LEX nr 43729). W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej kontrola Sądu sprowadza się zatem do sprawdzenia, czy rzeczywiście organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Rozpoznając skargę na bezczynność, Sąd bierze pod uwagę fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi administracji nie można zarzucić bezczynności, polegającej na naruszaniu terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami k.p.a. Istotą żądania dochodzonego w skardze na bezczynność jest zobowiązanie organu przez sąd administracyjny do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie (art. 149 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, w terminie przez siebie wskazanym (art. 149 w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a.). Z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi przez Sąd. Podnieść przy tym należy, iż w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji publicznej Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi oraz w dacie orzekania. Skarga na bezczynność jest bowiem bezzasadna, co skutkuje jej oddaleniem, jeżeli w dniu wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności. Stan bezczynności, jako stan naruszenia prawa, trwa bowiem tak długo, jak długo organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego przed wniesieniem skargi. Jeżeli natomiast Sąd stwierdzi, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, lecz w dacie rozpoznania skargi przez Sąd organ wydał już stosowny akt lub podjął właściwą czynność w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.), wówczas przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy jest potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (tak uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, publik. ONSAiWSA nr 4/2009, poz. 63). W takiej sytuacji Sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 tej ustawy, to znaczy w przypadku uznania zasadności skargi zobowiązać organ do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie, skoro ta została już wydana. Powracając na grunt niniejszej sprawy, koniecznym stało się rozważenie, czy w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, tj. czy załatwił sprawę na skutek wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W niniejszej sprawie skarga dotarła do Komendanta Głównego Policji w dniu 11 października 2016 r. (prezentata na kopercie). Odwołanie skarżącego od decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. w płynęło do organu odwoławczego w dniu [...] maja 2016 r. W dniu [...] lipca 2016 r., a więc z nieznacznym przekroczeniem terminu z art. 35 § 3 k.p.a., Komendant Główny wydał decyzję w sprawie i przesyłka z przedmiotową decyzję została wysłana na adres podany przez skarżącego do doręczeń w dniu 11 lipca 2016 r. Jaka wynika z postępowania reklamacyjnego Poczty Polskiej przesyłka ta zaginęła. W świetle powyższego nie można Komendantowi Głównemu Policji czynić skutecznego zarzutu zaniedbania terminów rozparzenia sprawy, tym bardziej, że organ wiedzę o niedoręczonej przesyłce powziął z pisma skarżącego z dnia 23 sierpnia 2016 r. i w dniu 13 września 2016 r. ponownie wysłał skarżącemu odpis decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. Zatem organ II instancji dołożył wymaganej staranności aby doręczyć skarżącemu swą decyzję. Skutki prawne dla strony wywołuje jedynie doręczona decyzja, niemniej w okolicznościach niniejszej sprawy, niedoręczenie przedmiotowej decyzji po jej wydaniu niewątpliwie nie zostało przez organ w jakikolwiek sposób zawinione. W związku z powyższym należy uznać, że w dniu wniesienia skargi do Sądu organ nie pozostawał w bezczynności. Organ wydał decyzję, co oznacza, że załatwił sprawę z wniosku strony skarżącej. Zgodnie bowiem z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Przy czym chwilą wydania decyzji jest nie data doręczenia stronie, lecz data jej sporządzenia, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień podpisania decyzji (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r. I OSK 216/10 Lex 672894.). Wydanie decyzji jest czynnością prawną właściwego organu zamykającą ciąg czynności postępowania prowadzących do załatwienia sprawy, wyrażającą na piśmie treść podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto przepisy k.p.a. w rozdziałach zatytułowanych "załatwienie spraw" określają terminy załatwienia spraw, czyli terminy w jakich wydaje się decyzje, a nie terminy ich doręczeń – takich bowiem przepisy k.p.a. wprost nie ustanawiają - E. Frankiewicz "Wydanie a doręczenie decyzji" PiP Nr 2/2002 s. 70 i nast. (por. wyrok w Gliwicach z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt IV SAB/Gl 43/11). Oznacza to, że w dniu wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem załatwił sprawę poprzez wydanie rozstrzygnięcia i podjął wymagane czynności zmierzające do doręczenia decyzji stronie. W świetle powyższego, skoro jak wynika z akt sprawy przed wniesieniem skargi na bezczynność, Komendant Główny Policji wydał stosowne rozstrzygnięcie, Sąd uznał skargę za bezzasadną. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 tej ustawy, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.