II SAB/Wa 741/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Andrzej Góraj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 r. sprawy ze skargi R. R. na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r. 1. zobowiązuje Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego R. R. z dnia [...] marca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 4, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w [...] na rzecz skarżącego R. R. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r. R.R. zwrócił się do Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w [...] o udostępnienie, w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej: - wykazu sygnatur wszystkich postępowań dotyczących adw. R.G., a prowadzonych od 19 grudnia 2000 r. do dnia złożenia przedmiotowego wniosku, - treści pisemnych oświadczeń adw. R.G. złożonych przez niego w ramach wszystkich postępowań prowadzonych w okresie od 19 grudnia 2000 r. do dnia złożenia wniosku, - treści wszystkich protokołów zawierających wyjaśnienia obwinionego R.G. złożonych przez niego w ramach wszystkich postępowań dyscyplinarnych dotyczących jego osoby w okresie od 19 grudnia 2000 r. do dnia złożenia wniosku, - treści wszystkich orzeczeń Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w [...] wraz z uzasadnieniami, wydanymi w toku postępowań dotyczących osoby adw. R.G. prowadzonych w okresie od 19 grudnia 2000 r. do dnia złożenia wniosku. W odpowiedzi na powyższe żądanie organ pismem nadanym do strony w dniu 30 marca 2015 r. stwierdził, że dokumenty oznaczone we wniosku nie stanowią informacji publicznej. Wnioskodawca wywiódł skargę do tutejszego Sądu na bezczynność organu. W uzasadnieniu, powołując przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także orzeczenia sadów administracyjnych, przekonywał, że całość żądania zawartego w spornym wniosku dotyczy materii informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej rozszerzył krąg podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji w porównaniu do kręgu oznaczonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Stwierdził, iż wobec takiej rozbieżności, wiążące znaczenie winna mieć norma konstytucyjna. Przenosząc powyższą wykładnię na realia sprawy podał, że Sąd Dyscyplinarny wykonuje co prawda zadania władzy publicznej, lecz nie gospodaruje mieniem komunalnym ani majątkiem Skarbu Państwa. Stąd, wobec niespełniania przez organ drugiej z ww. przesłanek, brak jest podstaw dla uznania, iż jest on podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługiwała częściowo na uwzględnienie. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu, w jego realiach faktycznych, sprowadzała się do oceny tego, czy Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Z przywołanej regulacji wynika, iż ustawodawca w zakresie obowiązku udzielania informacji publicznej zrównał organy samorządów zawodowych i gospodarczych z władzami publicznymi. Omawiany przepis wywodzi się bezpośrednio z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przywołany przepis Konstytucji RP potwierdza więc generalne uprawnienie obywateli do dostępu do informacji m.in. o działalności organów samorządu zawodowego. Wbrew twierdzeniom pytanego organu, z art. 61 ust. 1 Konstytucji nie sposób skutecznie wywieść, iż dostęp do omawianych informacji uzależniony jest od kumulatywnego spełnienia przez organ samorządu zawodowego dwóch przesłanek, tj. wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ustawodawca spełnienie ww. wymogów połączył jedynie z uprawnieniem do uzyskiwania informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych. Nie połączył ich zaś z uprawnieniem do uzyskiwania informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego. Materia uregulowania dostępu do informacji o działalności ww. organów samorządowych została bowiem opisana w pierwszej części drugiego zdania ust. 1 art. 61 Konstytucji RP. Zwrot użyty w tej części, tj. "prawo to obejmuje również ..." w sposób jednoznaczny wskazuje na intencję ustawodawcy zrównania problematyki dostępu do informacji o działalności organów samorządu zawodowego i gospodarczego z dostępem do informacji o działalności organów władzy publicznej. Regulacja odnosząca się do innych osób oraz jednostek organizacyjnych, została zaś umiejscowiona w dalszej części zdania drugiego omawianego przepisu, po przecinku. Taki zabieg stylistyczny, w myśl zasad prawidłowej legislacji wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości na wolę ustawodawcy wyodrębnienia tej regulacji od unormowań odnoszących się do organów samorządu gospodarczego i zawodowego. Również ustawodawca tworząc ustawę o dostępie do informacji publicznej, w sposób zgodny z powyższymi konkluzjami zinterpretował art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Dopiero bowiem w pkt 5 ust. 1 art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawarł uregulowania dotyczące innych osób lub jednostek organizacyjnych i połączył uprawnienie do uzyskania informacji o ich działalności od kumulatywnego spełnienia przesłanki wykonywania zadań publicznych i dysponowania majątkiem publicznym. Stąd też, wbrew twierdzeniom skargi, art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie rozszerza ustalonego w Konstytucji RP zakresu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Ustawodawca tworząc omawianą ustawę nie przekroczył umocowania zawartego w art. 61 ust. 4 Konstytucji RP. W świetle powyższego, w ocenie tutejszego Sądu, przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) jest kompatybilny z uregulowaniem zawartym w przepisie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Regulacje konstytucyjne zostały bowiem w pełni inkorporowane do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd też, odnosząc się do sformułowanego na rozprawie wniosku pełnomocnika Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w [...], o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności art. 4 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z art. 61 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że nie powziął wątpliwości, co do zgodności wskazanych przepisów z Konstytucją RP. Przechodząc zaś do meritum niniejszej sprawy wskazać należało, iż okolicznością niesporną było to, że Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w [...] jest organem samorządu zawodowego. Okolicznością niekwestionowaną przez pytany organ było też to, że wykonuje on w zakresie objętym żądaniem, zadania publiczne. Stąd, wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w [...] jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2014 r., poz. 635), adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego, zaś zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest m.in. reprezentacja zawodowych, społecznych interesów tego zawodu oraz dbałość o doskonalenie zawodowe i krzewienie etyki zawodowej (art. 3 ust. 1). Z kolei w myśl art. 39 ustawy, organami izby adwokackiej są: 1) zgromadzenie izby składające się z adwokatów wykonujących zawód oraz delegatów pozostałych adwokatów, 2) okręgowa rada adwokacka, 3) sąd dyscyplinarny, 4) komisja rewizyjna. Sąd dyscyplinarny rozpatruje sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej członków izby. Przepis art. 50 ustawy stanowi, że do zakresu działania sądu dyscyplinarnego należy wydawanie orzeczeń w sprawach dyscyplinarnych członków izby. Wobec powyższego, skoro skarżący skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej do Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w [...] i treść jego żądania była jasna, to podmiotem zobowiązanym do odpowiedzi na ten wniosek był sąd dyscyplinarny, jako jeden z organów, przy pomocy którego funkcjonuje samorząd adwokacki. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Nadto, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zatem żądana przez skarżącego informacja w postaci treści orzeczeń Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w [...] wraz z uzasadnieniami, odnoszących się do konkretnej osoby adwokata, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdzić bowiem należy, że rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Adwokat podczas i w związku z wykonywaniem obowiązków zawodowych, korzysta z ochrony prawnej, podobnie jak sędzia i prokurator, bowiem jest funkcjonariuszem publicznym (art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo o adwokaturze). Stąd też adwokat, jako osoba korzystająca w związku z wykonywaniem swojego zawodu z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym, realizuje funkcje i zadania publiczne. Odpowiedzialność dyscyplinarna adwokatów jest formą odpowiedzialności karnej, a skoro tak, to sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organ samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej i w konsekwencji żądane przez skarżącego informacje stanowią, jak już wyżej stwierdzono, informację publiczną. Informacją taką będą również sygnatury pod jakimi toczyły się sporne postępowania dyscyplinarne. Sygnatura jest bowiem częścią składową dokumentu urzędowego, umożliwiającą jego identyfikację. Skoro więc w świetle powyższych dywagacji, za posiadające przymiot informacji publicznej należy uznać orzeczenia Sądu Dyscyplinarnego, to konsekwentnie taki przymiot będzie też przysługiwał części składowej tego orzeczenia jaką jest niewątpliwie sygnatura konkretnego postępowania. Odnosząc się do kwestii oceny bezczynności organu pod kątem posiadania przez nią cech rażącego naruszenia prawa, to podkreślić należało, że materia przyczyn leżących u podstaw braku uwzględnienia wniosku strony ma wpływ na ocenę tego, czy bezczynność organu nosiła cechy bezczynności kwalifikowanej. W ocenie tutejszego Sądu, w realiach faktycznych sprawy nie sposób dopatrzyć się takiego kwalifikowanego rodzaju bezczynności po stronie organu. Nieuwzględnienie wniosku strony nie wynikało bowiem ze złej woli organu, a jedynie z odmiennej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym stanie sprawy, uznając iż organ popadł w bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, w zakresie opisanym w pkt 1 wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O kosztach rozstrzygnął zgodnie z dyspozycją art. 200 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie tutejszego Sądu, trafnie zaś przyjął organ, iż pytania nr 2 i 3, zawierające żądania udostępnienia treści pisemnych oświadczeń adw. R.G., złożonych przez niego w ramach wszystkich postępowań prowadzonych w okresie od 19 grudnia 2000 r. do dnia złożenia wniosku, oraz treści wszystkich protokołów zawierających wyjaśnienia obwinionego R.G., złożonych przez niego w ramach wszystkich postępowań dyscyplinarnych dotyczących jego osoby w okresie od 19 grudnia 2000 r. do dnia złożenia wniosku, nie stanowią materii informacji publicznej. Wskazać należy, że skarżący, żądając oświadczeń i protokołów, zawierających wyjaśnienia adwokata, złożonych przez niego w ramach wszystkich postępowań dyscyplinarnych dotyczących jego osoby toczących się od 12 stycznia 1989 r. do chwili złożenia wniosku, w istocie żądał dostępu do akt wszystkich postępowań dyscyplinarnych prowadzonych przeciwko temu adwokatowi w tych latach. Podanie zaś jedynie nazwiska, imienia i numeru legitymacji osoby przeciwko, której toczyło się postępowanie nie czyni z tak postawionego pytania żądania udostępnienia informacji publicznej. Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu o sygn. akt I OSK 1948/14 z dnia 5 marca 2015 r. wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości popiera i traktuje za własny, że przepis art. 156 K.p.k. reguluje dostęp do akt sprawy. Dostępu tego nie można utożsamiać z dostępem do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Wskazał też, że akta, jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich, które są informacją publiczną i takich, które jej nie stanowią, nie są w całości informacją publiczną i nie powinny być co do zasady w całości udostępniane (por. Hanna Knysiak-Molczyk "Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym", Warszawa 2011, s. 191). Stanowisko to umacnia brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten określa jedno z uprawnień tworzących prawo do informacji publicznej jako uprawnienie do wglądu do dokumentów. Rozważana norma nie normuje dostępu do akt sprawy. Jest to unormowanie różniące się od regulacji art. 156 § 1 K.p.k., w którym to przepisie jest mowa o "udostępnieniu akt sprawy sądowej" oraz art. 156 § 5a K.p.k., w którym jest mowa o "udostępnieniu akt sprawy" w toku postępowania przygotowawczego. Tak więc, zarówno wykładnia gramatyczna art. 3 ust. 1 pkt 2, jak i wykładnia systemowa, nie pozwalają na utożsamienie "wglądu do dokumentów" z "udostępnieniem akt sprawy", czy też z "prawem przeglądania akt sprawy". Jednocześnie nie ma podstaw do twierdzenia jakoby "prawo dostępu do akt sprawy" wynikało z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W zakresie dostępu do akt sprawy przepisy art. 156 K.p.k. wyłączają stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (patrz: uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, ONSA i WSA 2014/3/37). Dokumentami stanowiącymi przedmiot żądania skarżącego jest treść oświadczeń i protokołów zawierających wyjaśnienia adwokata R.G., złożonych przez niego w ramach wszystkich postępowań dyscyplinarnych dotyczących jego osoby toczących się od 12 stycznia 1989 r. do chwili złożenia wniosku. W tym stanie rzeczy należy najpierw ustalić, czy treść tego wniosku stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro wniosek ten jest czynnością procesową uprawnionego organu, tj. Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w [...], konieczne jest rozważenie treści norm ustawy o dostępie do informacji publicznej, które nawiązują do tej postaci informacji publicznej, która jest tworzona w trakcie postępowań indywidualnych prowadzonych przez organy państwa, czyli procedur załatwiania spraw z określonych zakresów prawa. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e stanowi zaś, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. Do postępowań indywidualnych nawiązuje także art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze, stanowiąc, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Niewątpliwie zatem jako informację publiczną ustawa o dostępie do informacji publicznej kwalifikuje: - informację o sposobach przyjmowania spraw, - informację o sposobach załatwiania spraw, - informację o stanie przyjmowanych spraw, - informację o kolejności załatwiania spraw, - informację kolejności rozstrzygania spraw, - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W postępowaniach indywidualnych wytwarzane są przez organy prowadzące te postępowania nie tylko akty administracyjne (w postępowaniu administracyjnym), czy też wszelkie rozstrzygnięcia (w postępowaniu cywilnym, karnym). Są to przede wszystkim dokumenty utrwalające czynności procesowe organów oraz dokumenty z postępowania dowodowego, np. protokół z zeznań świadka, przesłuchania strony. Te konkretne dokumenty procesowe nie zostały w art. 6 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej wymienione. Przyjęcie, że do dokumentów urzędowych wytworzonych w postępowaniu indywidualnym należy zaliczyć każdy dokument nie odpowiadałoby sensowi regulacji art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i lit. e oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze. Biorąc zatem pod uwagę charakter żądania skarżącego, wyrażony w pkt 2 i 3 jego wniosku, Sąd doszedł do przekonania, że stanowisko organu, stwierdzające, że dokumenty te nie stanowią informacji publicznej, jest stanowiskiem prawidłowym, a to oznacza, że organ nie pozostawał w zakresie tych żądań w bezczynności. Dlatego też, nie podzielając argumentów zawartych w rozpatrywanej skardze odnośnie pkt 2 i 3 wniosku, Sąd oddalił ją w tym zakresie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).