II SAB/Wa 741/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędziowie WSA Danuta Kania, Janusz Walawski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi T. N. na przewlekłość postępowania administracyjnego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku T. N. z dnia [...] lipca 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. T. N. w dniu [...] lipca 2017 r. skierowała wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyłączenia stosowania wobec niej art. 15c ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. poinformował wnioskodawczynię, że jej wniosek zostanie załatwiony do dnia [...] stycznia 2018 r. Wydłużenie załatwienia sprawy wynika z jego złożonego charakteru, a w szczególności z konieczności uzyskania i weryfikacji informacji o przebiegu służby oraz innych informacji i materiałów mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W kolejnym piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że sprawa zostanie załatwiona do [...] maja 2018 r. Organ w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. poinformował wnioskodawczynię, że sprawa zostanie załatwiona do [...] października 2018 r. T. N. w dniu [...] listopada 2018 r. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania w przedmiocie jej wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. Skarżąca w skardze wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesiąca; 2) zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i w uzasadnieniu pisma procesowego podał, że "biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny (...) przedmiotowej sprawy oraz przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych, należy podnieść, że wydłużenie terminu sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje – realnego w okolicznościach sprawy – czasu na przeanalizowanie stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a., w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi lub podejmuje te działania z opóźnieniem. W rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi na przewlekłość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji było poprzedzone ponagleniem. Jak wynika z akt sprawy skarżąca wystąpiła w dniu [...] lipca 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2016 r. poz. 708), który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Powyżej przytoczony przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. W tym miejscu należy podać, że decyzje wydawane przez organ na podstawie powyżej przytoczonego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 K.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 K.p.a. organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej: "K.p.a.") określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 K.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 K.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przedmiotowa sprawa od dnia złożenia wniosku nie została rozstrzygnięta poprzez wydanie decyzji, a czynności w niej podejmowane, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 K.p.a. Działania, jakie podejmował w przedmiotowej sprawie organ, mieszczą się w zakresie pojęcia przewlekłości postępowania, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym powyżej przepisom K.p.a. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki, oraz że na bieżąco monitorował sprawą np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów). Sprawa nie została załatwiona w terminach, o których organ informował skarżącą, a w ocenie Sądu czynności podjęte przed upływem tych terminów świadczą w oczywisty sposób o przewlekłości. W przedmiotowej sprawie nie tylko przekroczono wszelkie możliwe terminy jej załatwienia, ale podejmowane czynności nie zmierzały do jej szybkiego załatwienia. Dlatego należy zgodzić się ze skarżącą, iż stan przewlekłości trwa nadal, skoro sprawa wciąż nie została załatwiona do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd. Przywołane przez organ okoliczności, że wydłużenie terminu załatwienia sprawy jest uzasadnione w ocenie Sądu są nie uzasadnione. Podkreślić należy, że przedmiotowa ustawa nie zawiera odrębnych od K.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów K.p.a. Należy zauważyć, że kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z materii przedmiotowej sprawy nie mogą mieć znaczenia dla jej załatwienia, albowiem okoliczności, które zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu przewlekłości muszą mieć charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie uznawaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. Zgodnie więc z art. 149 § 1 P.p.s.a., uznając skargę za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie uwzględniając skargę Sąd stwierdza, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1169), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. W związku z faktem, iż przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa modyfikujące w art. 14 regulacje zawarte w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 149 P.p.s.a., nie zawierają jakichkolwiek rozstrzygnięć intertemporalnych uznać należy, że nałożyły one na sąd administracyjny obowiązek orzekania w tym zakresie, w każdym przypadku, gdy wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania zapada po dniu 17 maja 2011 r. niezależnie od tego, kiedy złożona została skarga i jakiego okresu przewlekłość dotyczy. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Sąd na podstawie ww. przepisu zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2017 r. w terminie określonym w pkt 1 wyroku. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do podjęcia wszelkich czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za uznaniem takim przemawia, zdaniem Sądu, przede wszystkim fakt, że organ podejmował czynności procesowe zmierzające do załatwienia sprawy, aczkolwiek następowały one ze znacznym uchybieniem terminów określonych w K.p.a.