II SAB/Wa 741/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia [...] lipca 2022 r. 1. stwierdza, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania skargi K. K. z dnia [...] lipca 2022 r.; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego K. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. K.K., dalej: "skarżący", pismem z dnia 8 listopada 2023 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych, dalej: "Prezes UODO", "organ", w przedmiocie rozpatrzenia skargi z dnia 29 lipca 2022 r. na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez Krajowy Rejestr Długów BIG S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "KRD BIG"). Skarżący stwierdził, że postępowanie z jego skargi z dnia 29 lipca 2022 r. do dnia wniesienia skargi do Sądu nie zakończyło się mimo, iż w dniu 15 lipca 2023 r. złożył ponaglenie w tej sprawie. Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że w prowadzonym w jego sprawie postępowaniu organ dopuścił się bezczynności; 2. zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wnioskowanego postępowania; 3. orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Jak wynika z ustaleń w sprawie, Prezes UODO w związku ze skargą K.K. z dnia 29 lipca 2022 r., pismem z dnia 3 sierpnia 2022 r. wezwał KRD BIG do udzielenia pisemnych wyjaśnień i ustosunkowania się do treści skargi oraz poinformował skarżącego o podjętych czynnościach w sprawie. Wyjaśnienia KRD BIG wpłynęły do organu w dniu 17 sierpnia 2022 r. Z tych wyjaśnień wynikało, że kwestionowany przez skarżącego proces przetwarzania jego danych osobowych związany jest z dokonaniem do KRD BIG wpisów przez [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...], oraz S. sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Pismami z dnia 2 września 2022 r. organ wezwał [...] i S. do udzielenia pisemnych wyjaśnień i ustosunkowania się do treści skargi, a KRD BIG do uzupełnienia dotychczas przedstawionych informacji. W tej samej dacie skarżący został pisemnie poinformowany o podjętych czynnościach. Odpowiedzi ww. podmiotów na wezwania wpłynęły do Prezesa UODO w dniach 15 września 2022 r. oraz 16 września 2022 r. W dniu 26 kwietnia 2023 r. organ ponownie wezwał [...], S. oraz KRD BIG do uzupełnienia wyjaśnień w sprawie, o czym skarżący został powiadomiony. Odpowiedzi ww. podmiotów na wezwania wpłynęły do Prezesa UODO odpowiednio w dniach 9 maja 2023 r., 11 maja 2023 r. oraz 16 maja 2023 r. W dniu 14 czerwca 2023 r. do Prezesa UODO wpłynęło pismo skarżącego z dnia 12 czerwca 2023 r. z wnioskiem o udzielenie informacji o stanie sprawy, a następnie w dniu 2 października 2023 r. ponaglenie z dnia 28 września 2023 r., w którym wskazał, że w niniejszym postępowaniu doszło do przewlekłości i wezwał organ do wydania decyzji. Prezes UODO, odpowiadając na skargę na bezczynność pismem z dnia 5 grudnia 2023 r. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że od momentu złożenia przez skarżącego skargi na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych, podejmował czynności mające na celu wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy. Organ w żadnym razie nie uchyla się od wydania rozstrzygania w przedmiotowej sprawie. Przeciwnie, organ do spraw ochrony danych osobowych - w ramach swoich możliwości - dokonuje wszelkich przewidzianych prawem czynności służących wnikliwemu i rzetelnemu ustaleniu okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy i zebraniu materiału dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia jej w drodze decyzji administracyjnej. Czynności te podejmował zaś szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia zgodnie z zasadą, o której mowa w art. 12 ust. 1 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy nie doszło tym samym do zarzucanej w skardze bezczynności organu. Zwrócił uwagę na treść art. 78 ust. 2 RODO, który nie określa granicznego terminu rozpoznania skargi przez organ nadzorczy. W ocenie Prezesa UODO powyższe wynika ze specyfiki postępowań toczących się w przedmiocie nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych. Postępowania te są z reguły skomplikowane i czasochłonne, gdyż występują w nich co najmniej dwie strony o spornych interesach. Jednocześnie decyzje Prezesa UODO nie mają charakteru związanego, a zatem nie jest możliwe wydanie decyzji wyłącznie w oparciu o stwierdzenie spełnienia bądź nie, warunku do wydania decyzji w oparciu o elementy wniosku kierowanego do organu. Dodał również, że do wskazanych w przepisach prawa okresów rozpoznania sprawy nie można wliczyć okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Tym samym z powyższego okresu należy wyłączyć okres oczekiwania na udzielenie wyjaśnień przez strony. Organ podjął czynności w przedmiotowej sprawie z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 RODO, gdyż skarżący został poinformowany o podjęciu czynności w sprawie jego skargi, która wpłynęła do organu w dniu 2 sierpnia 2022 r., przed upływem trzech miesięcy od daty wniesienia skargi - niezwłocznie - tj. w dniu 3 sierpnia 2022 r. Organ wezwał wówczas podmiot wskazany w treści skargi do złożenia wyjaśnień w sprawie. Wyjaśnienia przedkładane przez KRD BIG w toku postępowania nie były wystarczające do wydania decyzji administracyjnej, wobec czego organ kilkukrotnie zwracał się do tego podmiotu o ich uzupełnienie. Organ wzywał do złożenia wyjaśnień również S. oraz [...] z uwagi na ustalenie, że kwestionowane przez skarżącego przetwarzanie jego danych osobowych wynika z czynności podjętych przez te podmioty. Skarżący za każdym razem był informowany o podejmowanych w sprawie czynnościach, które to czynności nie miały charakteru działań pozornych, a zmierzały bezpośrednio do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. Zaznaczył, że w prowadzonym przez siebie postępowaniu Prezes UODO zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co wymaga zebrania materiału dowodowego, przede wszystkim w postaci wyjaśnień od skarżonych podmiotów. Wobec tego Prezes UODO nie może z góry określić daty zakończenia postępowania, bowiem jego przebieg uzależniony jest od pozyskiwanych w trakcie tego postępowania informacji, które mogą generować ewentualną konieczność podjęcia dalszych czynności oraz określać ich charakter. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez Sąd przed rozpoznaniem skargi, Prezes UODO w dniu [...] lipca 2024 r. nr [...] wydał decyzję w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak stanowi art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność wniesienie skargi należy poprzedzić ponagleniem do właściwego organu prowadzącego postępowanie. W myśl art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Natomiast stosownie do art. 37 § 3 k.p.a., ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W ocenie Sądu, skarga na bezczynność Prezesa UODO w przedmiocie rozpatrzenia skargi (wniosku) z dnia 29 lipca 2022 r. jest dopuszczalna, albowiem skarżący złożył ponaglenie w tej sprawie pismem z dnia 28 września 2023 r. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wskazania wymaga, że przepisy p.p.s.a nie definiują pojęcia bezczynności. W doktrynie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy ani w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Wskazania wymaga, że od dnia 25 maja 2018 r. w polskim porządku prawnym obowiązuje ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1781), zwana dalej u.o.d.o., oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. U. UE. Seria L. rok 2016 nr 119 str. 1 z dnia 2016.05.04 z późn. zm.), zwane dalej RODO. RODO stosuje się bezpośrednio. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.d.o., w postępowaniach prowadzonych przez Prezesa UODO, stosuje się przepisy k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w u.o.d.o. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepis art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wprost stanowi, że bezczynność ma miejsce, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 78 ust. 2 RODO, bez uszczerbku dla innych administracyjnych lub pozasądowych środków ochrony prawnej, każda osoba, której dane dotyczą, ma prawo do skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem, jeżeli organ nadzorczy właściwy zgodnie z art. 55 i art. 56 nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77. Zatem, zgodnie ze szczególnym przepisem art. 78 ust. 2 RODO, termin rozpatrzenia skargi, dotyczącej ochrony danych osobowych bądź poinformowania osoby, której dane dotyczą o postępach lub efektach rozpatrywania skargi, wynosi trzy miesiące. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się bowiem, że "(...) trzymiesięczny termin z art. 78 ust. 2 RODO nie odnosi się tylko do obowiązku poinformowania osoby, której dane dotyczą, o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77 RODO, ale w pierwszej kolejności odnosi się do rozpatrzenia skargi, co wynika z treści przepisu ("jeżeli organ nadzorczy właściwy zgodnie z art. 55 i 56 nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował ..."). Rozpatrzenie skargi w rozumieniu art. 78 ust. 2 RODO w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1000 ze zm.) , dalej: u.o.d.o., oznacza wydanie decyzji administracyjnej. Nie jest więc uprawnione twierdzenie, że art. 78 ust. 2 RODO nie wyznacza terminu na załatwienie sprawy administracyjnej. Skoro upływ trzymiesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 RODO, uprawnia do wniesienia skargi na bezczynność (jak podnosi przywołana wyżej doktryna; zob. też P. Fajgielski [w:] Komentarz do ustawy o ochronie danych osobowych [w:] Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2022, art. 62, uw. 4) – a bezczynność wiąże się z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (zob. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) – to termin z art. 78 ust. 2 RODO musi być traktowany jako termin szczególny, w rozumieniu art. 35 § 4 k.p.a. (...), (v. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 1959/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można się zgodzić w świetle powyższego z poglądem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że art. 78 ust. 2 RODO nie określa granicznego terminu rozpoznania skargi przez organ nadzorczy i że wynika to ze specyfiki postępowań toczących się w przedmiocie nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych. Postępowanie w sprawie naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych jest postępowaniem administracyjnym (art. 7 ust. 1 u.o.d.o.), do którego stosuje się przepisy k.p.a., z modyfikacjami wynikającymi z regulacji ustawy o ochronie danych osobowych. Skoro skarga (wniosek) z dnia 29 lipca 2022 r., wszczynająca postępowanie przed Prezesem UODO, została rozpatrzona przez organ i postępowanie zostało zakończone decyzją administracyjną w dniu [...] lipca 2024 r., to brak było podstaw do zobowiązania Prezesa UODO do rozpatrzenia skargi K.K. z dnia 29 lipca 2022 r. Z zestawienia powyższych dat wynika natomiast bezspornie, że skarga na bezczynność w dniu jej wniesienia była zasadna. Organ nie dotrzymał trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 RODO, a zatem dopuścił się bezczynności. Postępowanie prowadzone było bowiem przez okres prawie dwóch lat. Organ dopuścił się zatem bezczynności w rozpatrzeniu skargi (wniosku) strony z dnia 29 lipca 2022 r. Decyzja wydana została dopiero po ponad pół roku po wniesieniu skargi do Sądu na bezczynność organu w tej sprawie. Dokonując oceny charakteru bezczynności organu w niniejszej sprawie, Sąd stwierdził, że - mimo podejmowania przez organ czynności w postępowaniu, które zakończyło się ostatecznie wydaniem decyzji administracyjnej – miała ona charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd nie podważa przy tym twierdzenia organu, że czynności w postaci kierowania do stron żądania złożenia wyjaśnień, miały na celu zebranie materiału dowodowego. Sąd przeanalizował działania organu podejmowane w sprawie i na podstawie akt administracyjnych stwierdził, że w postępowaniu miało miejsce wiele nieuzasadnionych okresów niepodejmowania czynności, których nie da się usprawiedliwić, nawet przy uwzględnieniu specyfiki postępowania w sprawie ochrony danych osobowych. Nie ma tu przy tym mowy o okresach oczekiwania na odpowiedzi na wezwania, czy innych okresów opóźnień, które były niezależne od organu, albowiem ich nie wlicza się do okresów rozpoznania sprawy. I tak po uzyskaniu wyjaśnień i ustosunkowania się do treści skargi od [...] i [...] w dniach 15 września 2022 r. oraz 16 września 2022 r., Prezes UODO kolejną czynność w sprawie podjął dopiero w dniu 26 kwietnia 2023 r. ponownie wzywając [...], S. oraz KRD BIG do uzupełnienia wyjaśnień w sprawie. Dodatkowe wyjaśnienie wpłynęły w dniach 9 maja 2023 r., 11 maja 2023 r. oraz 16 maja 2023 r. i mimo, iż skarżący składał zapytanie w sprawie pismem z dnia 12 czerwca 2023 r. i ponaglenie w dniu 28 września 2023 r. organ nie podejmował działań również po skierowaniu skargi na bezczynność do Sądu. Organ w przedmiotowej sprawie wydał rozstrzygnięcie dopiero w dniu [...] lipca 2024 r. Oceniając całościowo przebieg postępowania administracyjnego stwierdzić trzeba, że poza długim okresem, w którym nie była wydawana decyzja, występowały nieuzasadnione, długie przerwy nie przewidziane dla dokonania określonych czynności, czy oczekiwania na odpowiedzi uczestników postępowania. Jest oczywiście bezsporne, że organ obowiązany jest do wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności przy wydawaniu decyzji, jednakże nie sposób usprawiedliwić, nawet przy skomplikowanej sprawie, braku oceny materiału dowodowego przez wielomiesięczny okres. W ocenie Sądu, przekroczenie przez organ terminu rozpatrzenia tej sprawy miało charakter rażącego naruszenia prawa. Nie może zmienić powyższego wystosowywanie przez organ do skarżącego informacji o podjętych w sprawie czynnościach. Niewątpliwie brakiem właściwych działań, organ rażąco naruszył art. 78 ust. 2 RODO, jak również art. 8 k.p.a., tj. zasadę pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Nadto, organ rażąco naruszył art. 36 k.p.a., albowiem nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki, nie wskazał, po upływie 3 miesięcy, nowego terminu załatwienia sprawy. Naruszenie terminu rozpatrzenia sprawy jest w tym przypadku niewątpliwe i oczywiste. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, jak w punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.