II SAB/Wa 742/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi D. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia [...] maja 2019 r. 1. stwierdza, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...] maja 2019 r. wpłynęła do Urzędu Ochrony Danych Osobowych (zwanego dalej organ, UODO) skarga D. R. (zwanego dalej skarżącym) na przetwarzanie jego danych osobowych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] oraz Komendanta Miejskiego Policji w [...] (dalej komendanci Policji). W skardze tej ujawnił przypadek łamania ustawy o ochronie danych osobowych przez komendantów Policji w ten sposób, że bez jego wiedzy i zgody udzielili oni informacji mediom na temat jego zwolnień lekarskich, ich liczby oraz u jakich specjalistów się leczy. Dodał, że takie samo bezprawne łamanie prawa miało miejsce również wobec osób. Skarżący pismem z [...] czerwca 2019 r. wskazał na kolejny podmiot - [...] Sp. z o.o. ([...]), który miał przetwarzać jego dane w sposób nieuprawniony. Prezes UODO pismem z [...] czerwca 2019 r. wezwał skarżącego do sprecyzowania zawartych w skierowanych do organu pismach twierdzeń oraz wskazania, czy skargą objęty ma być kolejny podmiot, tj. [...]. Skarżący w piśmie z [...] lipca 2019 r. wskazał, że rozszerza granice skargi także o [...]. Prezes UODO w dniu [...] lipca 2019 r. skierował do skarżącego pismo z zapytaniem, czy złożona skarga dotyczy również Radia [...]. Skarżący nie ustosunkował się do sformułowanego w tym piśmie zapytania. Prezes UODO postanowieniem z [...] października 2019 r., powołując się na przepis art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018 r. poz. 2096 ze zm.; zwanego dalej Kpa.), zgodnie z którym, w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony, połączył sprawy dotyczące przetwarzania danych osobowych skarżącego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], Komendanta Miejskiego Policji w [...] oraz [...] Sp. z o. o. ([...]). Organ postanowieniem z [...] października 2019 r., na podstawie art. 61a Kpa. w zw. z art. 85 ust. 1 i ust. 2 i art. 17 ust. 3 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 4 maja 2016, str. 1 oraz Dz. Urz. L 127 z 23.05.2018, str. 2 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 10 maja 2018 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1871; dalej "uodo."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi skarżącego na niezgodne z prawem przetwarzanie jego danych osobowych przez [...]Sp. z o. o. ([...]). Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie skarżący zawarł żądania, aby wydano decyzję nakazującą wobec [...]Sp. z o. o. ([...]) by zaprzestało ono łamania prawa i ujawniania danych wrażliwych skarżącego, a także nałożenia kary pieniężnej. Podkreślił, że zgodnie z art. 61a Kpa., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jego zdaniem, dla przetwarzania do celów dziennikarskich lub do celów wypowiedzi akademickiej, artystycznej lub literackiej państwa członkowskie określają odstępstwa lub wyjątki od rozdziału II (Zasady), rozdziału III (Prawa osoby, której dane dotyczą), rozdziału IV (Administrator i podmiot przetwarzający), rozdziału V (Przekazywanie danych osobowych do państw trzecich lub organizacji międzynarodowych), rozdziału VI (Niezależne organy nadzorcze), rozdziału VII (Współpraca i spójność) oraz rozdziału IX (Szczególne sytuacje związane z przetwarzaniem danych), jeżeli są one niezbędne, by pogodzić prawo do ochrony danych osobowych z wolnością wypowiedzi i informacji (art. 85 ust. 2 ogólnego rozporządzenia o ochronie danych osobowych). Przepis art. 2 ust. 1 uodo. Stanowi, do działalności polegającej na redagowaniu, przygotowywaniu, tworzeniu lub publikowaniu materiałów prasowych w rozumieniu ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz.U.z 1984 r., nr 5, poz. 24, ze zm.; dalej Prawo prasowe), a także do wypowiedzi w ramach działalności literackiej lub artystycznej, nie stosuje się przepisów art. 5-9, art. 11, art. 13-16, art. 18-22, art. 27, art. 28 ust. 2-10 oraz art. 30 ogólnego rozporządzenia o ochronie danych osobowych. Prezes UODO stanął na stanowisku, że artykuł prasowy opublikowany [...] maja 2019 r. na łamach [...], odpowiada definicji prasy ujętej w przepisie art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego i stanowi przejaw dziennikarskiej działalności. Skoro zaś do działalności polegającej między innymi na publikowaniu materiałów prasowych - tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - nie stosuje się przepisów ogólnego rozporządzenia o ochronie danych osobowych wskazanych w art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych z 2018 r. w związku z art. 85 ust. 2 RODO, m. in. art. 6 stanowiącego o przesłankach legalności przetwarzania danych osobowych, Prezes UODO nie ma podstaw prawnych do badania tych przesłanek w celu spełnienia żądania skarżącego w zakresie nakazania wydawcy [...] usunięcia jego danych osobowych. Wskazał, że jak wynika z art. 37 Prawa prasowego, do odpowiedzialności za naruszenie prawa spowodowane opublikowaniem materiału prasowego stosuje się zasady ogólne, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jego zdaniem oznacza to, że jeśli w odczuciu skarżącego publikacja ww. materiału prasowego naruszyła jego prywatność oraz dobra osobiste, może on dochodzić swoich praw na drodze postępowania przed sądem powszechnym stosownie do przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (K.p.c.). Na zasadach przewidzianych w Kodeksie cywilnym może on również żądać zadośćuczynienia pieniężnego lub zapłaty odpowiedniej sumy pieniężnej na wskazany cel społeczny. Podsumowując Prezes UODO stwierdził, że niniejsza sprawa powinna zostać rozpatrzona na gruncie postępowania cywilnego, a nie przed organem nadzorczym, jakim jest Prezes UODO, zgodnie bowiem z treścią art. 17 ust. 3 K.p.c. do właściwości sądów okręgowych należą sprawy o roszczenia wynikające z Prawa prasowego. Prezes UODO pismem z [...] października 2019 r. poinformował skarżącego, że zwrócił się do komendantów Policji o złożenie pisemnych wyjaśnień co do okoliczności zawartych w skardze. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność Prezesa UODO skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kpa. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Nadto wniósł o zobowiązanie do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, zobowiązanie Urzędu Ochrony Danych Osobowych do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Wniósł również o orzeczenie przez Sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dalej wniósł o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes UODO wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że jak wynika z ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, po wezwaniu Prezesa UODO przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa, ten w dalszym ciągu podejmował działania mające na celu wyjaśnienie sprawy. Odnosząc się do wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nałożenie kary grzywny jest nieuzasadnione. Wymierzenie grzywny niewątpliwie, zdaniem Prezesa UODO, nie wpłynie na realizację zasadniczego celu skargi, jakim jest doprowadzenie do wydania oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że organ prowadził niniejsze postępowanie w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa, Prezes UODO przyznał, że postępowanie jest prowadzone w terminie dłuższym niż przewidziane, jednakże w żadnym razie nie uchyla się od wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji Prezes UODO uznał złożoną do Sądu skargę za bezzasadną, wskazując, że czynności podejmowane przez organ są skierowane na wydanie decyzji administracyjnej, natomiast terminy podejmowanych czynności wynikają z możliwości organizacyjnych Urzędu Ochrony Danych Osobowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na przewlekłość postępowania wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (vide J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice (vide wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12). W wyroku z 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 NSA stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Sąd uwzględniając skargę na przewlekłość postępowania orzeka w oparciu o przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., stwierdzając jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Według art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Stosownie do treści art. 12 Kpa. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona w ww. przepisie - ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 Kpa. - nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. W art. 35 Kpa. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 Kpa. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 Kpa.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 Kpa., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa.). Podkreślić również należy, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] maja 2019 r. wpłynęła do organu skarga D. R. na przetwarzanie jego danych osobowych przez komendantów Policji. Następnie z końcem czerwca 2019 r. skarżący wskazał [...] jako podmiot przetwarzający te dane w sposób nieuprawniony. Skarżący w ramach ustaleń organu zmierzających do precyzyjnego określenia zakresu złożonej przez niego skargi w piśmie z [...] lipca 2019 r. rozszerzył jej granice o ww. podmiot. Nie odpowiedział natomiast na zapytanie organu z lipca 2019 r., czy złożona skarga dotyczy również Radia [...]. W konsekwencji sprawa zainicjowana skargą skarżącego została przekazana do odpowiednich zespołów w Urzędzie Ochrony Danych Osobowych. Przyznać należy rację Prezesowi UODO, że niezbędne było zwrócenie się do podmiotu, którego skarga dotyczy, o ustosunkowanie się do zawartych w niej zarzutów, aby umożliwić mu wyrażenie stanowiska w sprawie i złożenie wyjaśnień, celem dokonania ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia. Jednakże wątpliwości Sądu budzi fakt, że Prezes UODO dopiero w dniu [...] października 2019 r. wystąpił do komendantów Policji o złożenie wyjaśnień co do okoliczności podnoszonych w skardze, gdy już z końcem maja 2019 r. był w posiadaniu tej skargi, a z jej treści niezbicie wynikało, że dotyczyła ona przetwarzania danych osobowych skarżącego właśnie przez komendantów Policji. Okoliczności związane z procedowaniem w ramach zarzutu wobec [...], czy też ustalenia co do zarzutu dotyczącego kolejnego podmiotu, nie powinny stać na przeszkodzie we wcześniejszej, niż odnotowana w niniejszej sprawie, czynności organu polegającej na wezwaniu komendantów Policji do zajęcia przez nich stanowiska wobec podnoszonych w skardze zarzutów. Gdyby Prezes UODO odpowiednio wcześniej podjął działania zmierzające do otrzymania od adresatów skargi wyjaśnień w niniejszej sprawie, wówczas mógłby się do nich odnieść znacznie szybciej i na podstawie ustalonego stanu sprawy wydać stosowne rozstrzygnięcie, nie narażając się na zarzut przewlekłości prowadzonego postępowania. Sposób procedowania organu w niniejszej sprawie wskazuje na naruszenie zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Nie można bowiem zaaprobować stanu, w którym organ, podejmując określone czynności procesowe w dużych odstępach czasowych, nie załatwia wniosku strony przez kilka miesięcy. Reasumując, w ocenie Sądu nie było przeszkód do wydania rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie, przy założeniu, że organ zgromadziłby pełny materiał dowodowy mając na uwadze terminy przewidziane w Kpa. W konsekwencji zasadny jest zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania skargi skarżącego. Wprawdzie czas trwania postępowania ze skargi skarżącego, jak i brak po stronie organu w toku postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, świadczą o jego przewlekłym prowadzeniu, jednakże odnotowana opieszałość Prezesa UODO nie daje podstaw do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Wprawdzie wydanie decyzji w sprawie należącej do właściwości rzeczowej organu musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez kilka miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie do dnia wydania wyroku (tj. 27 kwietnia 2020 r.) nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, wskazując jedynie, co wynika z odpowiedzi na skargę złożoną do Sądu, że podejmowane przez niego czynności są skierowane na wydanie decyzji administracyjnej, natomiast terminy tych czynności wynikają z możliwości organizacyjnych Urzędu Ochrony Danych Osobowych. Sąd stoi na stanowisku, że sposób organizacji pracy i wykorzystanie kadr nie są okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej są one czynnikami obiektywnymi, które powinny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej przewlekłości. Jednocześnie - stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. - Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. ----------------------- 8