II SAB/Wa 744/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi R. L. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. pan R. L. (skarżący) zwrócił się do Ministerstwa Spraw Zagranicznych z wezwaniem do przestrzegania prawa i wywiązywania się z ustawowych obowiązków jako organu sprawującego nadzór nad fundacją "[...]". W piśmie tym wskazał, iż Fundacja od 14 lat z winy fundatorów nie posiada zarządu. Wtedy to wygasła kadencja poprzedniego zarządu Fundacji, fundatorzy nie dokonali wyboru nowego zarządu. W ocenie skarżącego z winy fundatorów Fundacja nie przestrzega prawa i postanowień jej Statutu, co m.in. skutkuje nie wywiązywaniem się z obowiązku składania corocznych sprawozdań, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1491). Według skarżącego Minister Spraw Zagranicznych, jako organ sprawujący nadzór nad fundacją powinien doprowadzić do ustanowienia zarządu lub do wykreślenia jej z Krajowego Rejestru Sądowego ze względu na nieprzestrzeganie prawa (nie składanie sprawozdań). Wskazał też, że dwaj z fundatorów zajmują urzędy publiczne i MSZ bez problemu przy ich pomocy mógł ustalić dane adresowe wszystkich fundatorów. Wniosek swój skarżący ponowił we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2019 r., który został złożony elektronicznie. R. L. wnosił o przesłanie informacji jakie czynności wykonał Minister Spraw Zagranicznych w ramach sprawowanego nadzoru nad fundacją "[...]". Jako adres dla korespondencji wskazano adres e-poczty elektronicznej: [...]. oraz skrzynkę ePUAP: [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Pani M. P. kierująca Biurem Zastępca Dyrektora Biura Dyrektora Generalnego w MSZ w odpowiedzi na pismo skarżącego z [...] marca 2019 r. w sprawie wezwania Ministra Spraw Zagranicznych do przestrzegania prawa i wywiązywania się z ustawowych obowiązków względem fundacji "[...]" poinformowała skarżącego, że Minister Spraw Zagranicznych - na podstawie informacji adresowych znajdujących się w KRS - kilkukrotnie zwracał się do władz ww. fundacji o wywiązywanie się z ustawowych obowiązków sprawozdawczych oraz uzupełnienie zaległości w tym zakresie. Niestety, monity Ministra SZ, kierowane na adres widniejący w KRS, pozostały bez odpowiedzi. Jednocześnie, mając na uwadze informacje ujawnione w KRS, z których wynika m.in., że skarżący pełni funkcję Prezesa Zarządu Fundacji, Minister zwrócił się o udzielenie informacji czy dla fundacji został ustalony jej zarząd i czy zarząd w sposób faktyczny kieruje działalnością fundacji i reprezentuje ją na zewnątrz. Minister wnosił również o informację nt. obecnego składu zarządu fundacji. W dniu [...] czerwca 2019 r. skarżący wywiódł skargę na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. Skarżący domagał się: 1. stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązania organu do załatwienia wniosku w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 3. wymierzenia, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., organowi grzywny w wysokości dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, 4. zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.  W uzasadnieniu skargi przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że nie otrzymał odpowiedzi na wniosek z dnia [...] kwietnia 2019 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ stanął na stanowisku, że pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. udzielił odpowiedzi na wystąpienia skarżącego z dnia [...] marca 2019 r., jak i z [...] kwietnia 2019 r. Wskazał, że przedstawiona skarżącemu informacja odzwierciedla całokształt wiedzy dot. Fundacji jaką posiadało Ministerstwo. Z posiadanej dokumentacji wynikało, iż MSZ zwracał się do władz fundacji o nadesłanie sprawozdań z jej działalności:  • [...] czerwca 2007 r. pismo nr. [...] • [...] czerwca 2007 r. • [...] kwietnia 2008 r. • [...] stycznia 20114 r. • [...] maja 2015 r. • [...] kwietnia 2006 r. • [...] czerwca 2017 r. Wszystkie te wystąpienia MSZ pozostały bez odpowiedzi. Jednocześnie wbrew twierdzeniom skarżącego w niniejszej sprawie w ocenie organu brak było przesłanek do wystąpienia do Sądu o ustanowienie zarządu przymusowego (art. 14 ustawy o fundacjach) bądź likwidację Fundacji (art. 15 cyt. ustawy). Nie stwierdzono bowiem przypadków istotnego naruszenia prawa (art. 14 ust. 1). Rozpatrując sprawę, Minister Spraw Zagranicznych nie znalazł podstaw do podjęcia działań, o które wnosił skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. (dalej p.p.s.a.). Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. takich, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczające, na które służy zażalenie, inne, niż wyżej wymienione akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Dla dopuszczalności tej skargi nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność dokonana, a w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu albo wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana. Przechodząc do rozważań w kwestii dostępu do informacji publicznej, na wstępie stwierdzić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzację tego prawa stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). W myśl art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.), oraz partie polityczne (art. 4 ust. 2 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Minister Spraw Zagranicznych jako organ władzy publicznej jest co do zasady podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, w myśl którego, informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291357). W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt K 14/03), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej. Przedmiotem skargi Pana R. L. była bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. Jak wynika z akt niniejszego postępowania skarżący dwukrotnie zwrócił się do Ministra Spraw Zagranicznych. Pierwsze pismo z dnia [...] marca 2019 r. stanowiło wezwanie do przestrzegania prawa i wywiązywania się z ustawowych obowiązków przez Ministra jako organu sprawującego nadzór nad fundacją "[...]". W piśmie tym nie zawarto żadnych pytań, a jedynie podkreślono, że Fundacja od 14 lat z winy fundatorów nie posiada zarządu, co wiąże się z nie przestrzeganiem prawa przez Fundację i nie składaniem rocznych sprawozdań. Zdaniem skarżącego Minister Spraw Zagranicznych powinien w ramach nadzoru doprowadzić do ustanowienia zarządu lub do wykreślenia fundacji z rejestru KRS ze względu na brak przestrzegania prawa (nie składanie sprawozdań). Następnie skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2019 r., nawiązując w nim do swojego wystąpienia z dnia [...] marca 2019 r., co wyraźnie wyartykułował we wniosku. Skarżący wnosił o przesłanie informacji jakie czynności wykonał Minister Spraw Zagranicznych w ramach sprawowanego nadzoru nad fundacją "[...]". W dniu [...] kwietnia 2019 r. drogą elektroniczną na adres zawarty we wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. Minister Spraw Zagranicznych przesłał żądne przez skarżącego informacje. Wbrew twierdzeniom skarżącego zawartym w skardze Minister Spraw Zagranicznych nie pozostawał w niniejszej sprawie w bezczynności, gdyż udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej w wymaganym prawem terminie. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że odpowiedź organu dotyczy pisma z dnia [...] marca 2019 r. Jak wyżej wskazano pismo z [...] marca 2019 r. nie zwierało żadnych pytań skierowanych bezpośrednio do organu, a było jedynie pismem wzywającym do przestrzegania prawa i wywiązywania się z ustawowych obowiązków przez Ministra. Organ co prawda w sposób niefortunny wskazał, że informacji udziela w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] marca 2019 r., jednak w ocenie Sądu do takiego wskazania był w pełni uprawniony, gdyż we wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. o udzielenie informacji publicznej sam skarżący napisał , z powyższego wynika więc, że również skarżący traktował swoje pisma jako wystąpienia dotyczące jednej sprawy. Odpowiedź organu z dnia [...] kwietnia 2019 r. zawiera w ocenie Sądu niewątpliwie odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2019 r. o udzielenie informacji publicznej, gdyż odnosi się wprost do informacji żądanych we wniosku. Tak więc wbrew twierdzeniom skarżącego należy uznać, że organ w niniejszej sprawie nie pozostawał w bezczynności, gdyż udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2019 r. w przewidzianym przez prawo terminie. Biorąc powyższe pod rozwagę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.