II SAB/Wa 748/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Janusz Walawski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2015 r. sprawy ze skargi S. D. na bezczynność Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę - Pismem z dnia [...] marca 2015 r. S.D. zwrócił się do Ministerstwa Zdrowia, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udzielenie informacji publicznej w celu ponownego jej wykorzystania i wniósł o przesłanie przekazanych już przez wnioskodawcę "treści inicjalnych", tj. tekstów, artykułów oraz elementów graficznych, stanowiących bazową zawartość portalu [...] tworzonego w ramach projektu [...]. Ministerstwo Zdrowia Departament [...] w dniu [...] marca 2015 r. przekazało wniosek do Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia, uzasadniając, że nie posiada danych umożliwiających udzielenie odpowiedzi na wniosek. W piśmie z dnia [...] marca 2015 r. Centrum Systemów Informacyjnych odmówiło udzielenia odpowiedzi, uzasadniając swoje stanowisko tym, że planuje udostępnić dla szerokiego grona odbiorców portal [...] i w związku z tym chce zminimalizować publikowanie i rozpowszechnianie informacji przed oficjalnym udostępnieniem informacji. Zwrócono się również do Ministerstwa Zdrowia o wydanie decyzji w tej sprawie. Następnie pismem z dnia [...] marca 2015 r. Dyrektor Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia poinformował S.D., że wnioskowana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. Dyrektor Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia ponownie poinformował S.D., że wnioskowana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej, wyjaśnił, że wnioskowane treści stanowią przedmiot zamówienia w trybie przetargu nieograniczonego, który dotyczy opracowania treści inicjalnej oraz obsługi redakcyjnej Portalu – [...]. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. S.D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia i wniósł o zobowiązanie do udzielenia wnioskowanej informacji oraz o zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia wniosło o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ podał, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został zaadresowany do Ministerstwa Zdrowia. Podkreślił, że wniosek złożony przez skarżącego o ponowne wykorzystanie informacji publicznej został skierowany do Ministerstwa Zdrowia. Zgodnie z art. 23a ust. 2 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystania są m.in. jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych stanowi w art. 9 pkt 1, iż sektor finansów publicznych tworzą m.in. organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały. Ministerstwo natomiast takim organem nie jest, gdyż zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, ministerstwo jest urzędem administracji rządowej, który ma obsługiwać ministra. Wobec powyższego należy przyjąć, że skoro wniosek został skierowany do Ministerstwa Zdrowia jako urzędu pomocniczego Ministra Zdrowia to de facto jego adresatem jest Minister Zdrowia jako organ władzy publicznej. Powyższa okoliczność ma znaczenie dla sposobu rozpoznania niniejszej skargi, gdyż skarga została wniesiona na bezczynność Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia, a zatem innego organu, niż ten, do którego został skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia jest zgodnie z § 1 ust. 1 Statutu Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia (nadanego zarządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia Dz. Urz. MZ. 10.9.56 z dnia 21 lipca 2010 r.) państwową jednostką budżetową podległą ministrowi właściwemu do spraw zdrowia. Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia jest zatem wyodrębnioną organizacyjnie jednostką i nie można go utożsamiać z Ministrem Zdrowia. Centrum podlega Ministrowi Zdrowia, jednak nie oznacza to, że jest komórką wewnętrzną ministerstwa. Należy zatem uznać, że wniesienie wniosku do Ministra Zdrowia nie jest tożsame z wniesieniem wniosku do Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia. Postępowanie w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej uregulowane jest w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej z wyjątkiem decyzji o odmowie udzielenia informacji i o umorzeniu postępowania, do których, na mocy art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższego wynika, że tylko w powyżej określonych przypadkach, ustawodawca przewidział stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w przypadku uznania przez organ, że nie jest właściwy w sprawie, przekazanie wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej do innego podmiotu (organu) jest nieskuteczne, gdyż wykracza poza regulacje zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Powyższa interpretacja została potwierdzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 142/11. Wobec powyższego Minister Zdrowia nie mógł przekazać wniosku innemu podmiotowi do rozpoznania. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta – zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Ministra Zdrowia polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu informacji, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ustawą", żądanych przez niego w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. Zdaniem Sądu, skarga spełnia formalne wymogi jej dopuszczalności. W sprawach skarg na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, teza 1, Baza Orzeczeń Lex nr 236545). Przyjmując takie stanowisko, podkreśla się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, regulująca tryb postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, w wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jego przepisy stosuje się bowiem jedynie w przypadku wydania decyzji. Ustawa nie zawiera przepisów, które dotyczyłyby bezczynności, w tym wymogu wyczerpania trybu polegającego na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia na bezczynność organu. Oznacza to, że z przepisów prawa nie wynika obowiązek dokonania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei art. 52 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych, czy też ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Środków takich tymczasem nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i – w zakresie aktów i czynności, Kodeks postępowania administracyjnego. Z wykładni językowej art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika nadto, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności organu w zakresie ich wydania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając natomiast, czy Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, Sąd miał przede wszystkim na uwadze, że skarżący skierował swoje pismo zawierające żądanie udostępnienia informacji publicznej do Ministerstwa Zdrowia, a więc do innego podmiotu. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniania na wniosek. Wniosek strony inicjuje postępowanie, które zmierzać ma do udostępnienia informacji. Brak skutecznie wniesionego wniosku oznacza zatem, że podmiot zobowiązany nie ma podstaw do udostępnienia informacji. W konsekwencji przyjąć należy, że w sytuacji, gdy skarga na bezczynność dotyczy podmiotu, który nie był adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to podmiot ten nie pozostaje w prawnej bezczynności w rozpoznaniu takiego wniosku. Sytuacja opisana powyżej zachodziła w niniejszej sprawie. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został bowiem skierowany do Ministerstwa Zdrowia. Brak jest podstaw do utożsamiania tych podmiotów. Z treści samego wniosku wynika zatem, że skarżący żądał informacji publicznej od innego podmiotu, niż ten, przeciwko któremu skierował skargę. Co za tym idzie, skarga na bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2015 r. mogła dotyczyć wyłącznie Ministerstwa Zdrowia – adresata wniosku. Brak było natomiast jakichkolwiek podstaw, aby bezczynność przypisać Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia, które adresatem wniosku z dnia [...] marca 2015 r. nie było. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że Ministerstwo Zdrowia, pismem z dnia [...] marca 2015 r., przekazało wniosek skarżącego do Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia, jak również okoliczność udzielenia przez Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia częściowej odpowiedzi. Podkreślić należy, że opisana powyżej korespondencja nie może być oceniana jako przejaw skorzystania z instytucji przekazania podania według właściwości. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają bowiem zastosowania w toku postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli w sprawie nie dochodzi do wydania decyzji w trybie art. 16 ustawy. Nie można zatem uznać, że wniosek z dnia [...] marca 2015 r. został przekazany według właściwości na podstawie stosownych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i odniósł skutek. Reasumując należało stwierdzić, że brak wniosku skierowanego skutecznie do Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia, oznacza, że skargę na bezczynność tego podmiotu należało uznać za bezzasadną. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.