II SAB/Wa 749/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Kołodziej, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi B. P. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. 1.oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego B. R. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. B. P., powołując sie na ustawę w dniu [...] listopada 2013 r. przesłał do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wniosek o udostępnienie rejestrów zawartych przez Kancelarię umów z podmiotami zewnętrznymi. Zastępca Dyrektora Centrum Informacyjnego Rządu w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. poinformował ww., że prowadzone w Kancelarii rejestry mają - co do zasady - charakter wewnętrzny i porządkujący pracę komórek organizacyjnych, nie mają natomiast charakteru oficjalnego dokumentu, podlegającego zewnętrznemu udostępnieniu. W szczególności są prowadzone także w celu ułatwienia pracy organom kontrolnym, które każdorocznie weryfikują i sprawdzają poprawność zawieranych przez Kancelarie umów oraz wydatkowanych środków. Wyniki kontroli są jawne, udostępniane publicznie przez Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w formie m.in. wystąpień pokontrolnych oraz przedstawiane najważniejszym organom państwa, w tym Sejmowi RP w postaci informacji o wynikach kontroli. W związku z powyższym rejestr umów nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu. B. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie informacji publicznej. Skarżący zarzucając organowi, że naruszył art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej z godnie z jego wnioskiem oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podał, że z bezczynnością organu mamy do czynienia tylko wtedy, kiedy organ posiadając określoną informację publiczną nie udostępnia jej i nie wydaje też decyzji o odmowie dostępu. Z bezczynnością organu nie mamy również do czynienia w przypadku nie udostępniania informacji niebędącej informacja publiczną, albowiem w takim przypadku nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, w związku z czym organ nie jest zobowiązany do udostępnia informacji na wniosek. Utrwalony jest pogląd, odróżniający "dokument wewnętrzny" od "dokumentu wewnętrznego", który służy wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądza on o kierunkach działania organu. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadniania poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej. Organowi nie można zarzucić bezczynności, albowiem w reakcji na wniosek skarżącego podjął czynność materialno - techniczną i poinformował skarżącego że prowadzony w Kancelarii rejestr nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu. Postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2014 r. przyznano skarżącemu prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych oraz ustanowienia radcy prawnego. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2014 r. podtrzymał skargę i odniósł sie do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę odmawiając mu zasadności. Zdaniem pełnomocnika nie są zasadne twierdzenia organu, zgodnie z którymi rejestry umów zawartych z podmiotami zewnętrznymi nie stanowią informacji publicznej. Nie potwierdzają tego również przytoczone przez ten organ orzeczenia. Samo wystosowanie pisma nie stanowi czynności materialno - technicznej. Rzeczoną czynnością mogłoby być bowiem udostępnienie informacji publicznej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wystosowanie do skarżącego pisma, iż rejestr nie stanowi informacji publicznej jest zatem odpowiedzią wymijającą i niezgodną z przepisami ustawy, co skutkuje popadnięciem organu w bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Jednocześnie, stosownie do art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty, 3. postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa 5. oraz na bezczynność organów w wyżej wymienionych przypadkach. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w przewidzianym prawem terminie. Rozpoznawana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie przyczyn podanych przez organ. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, w którym wymieniono m.in., że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych(art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) ustawy). Pojęcie informacji publicznej jest zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych, rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1542/08, LexPolonica nr 2263509, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 721/08, LEX nr 423325, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 123/06, LEX nr 291357). Przyjąć zatem należy, że "analiza art. 6 u.d.i.p. wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu" (I. Kamińska, M. Rozłupka - Ostrowska, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, opublikowany w LexPolonica). Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej. Powyższe uprawnia do przyjęcia, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie organu administracji obowiązek udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy ta informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. Z akt sprawy wynika, że skarżący zażądał udostępnienia rejestrów zawartych przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów umów z podmiotami zewnętrznymi. Organ w odpowiedzi na wniosek skarżącego nie zaprzeczył, że takie rejestry są prowadzone, ale stwierdził, że nie mają one charakteru oficjalnego dokumentu i z tej przyczyny nie stanowią informacji publicznej. Natomiast w odpowiedzi na skargę organ podał, że rejestry mają charakter "dokumentu wewnętrznego". Sąd nie podziela tego stanowiska. Z przytoczonego wcześniej art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika bowiem, że ustawodawca nie wprowadził rozróżnienia na rejestry wewnętrzne czy też zewnętrzne. W przepisie tym jest mowa wyłącznie o prowadzeniu rejestrów. Skoro tak, to żądana przez skarżącego informacja z całą pewnością stanowi informację publiczną. Należy zgodzić sie z pełnomocnikiem skarżącego, że udzielona przez organ odpowiedź na wniosek skarżącego nie jest czynnością materialno - techniczną jaką jest udzielenie informacji publicznej. Jednakże, co należy podkreślić, wobec tak nieprecyzyjnego żądania skarżącego zawartego w jego wniosku, działanie organu, aczkolwiek błędne zasługuje jednak na usprawiedliwienie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, która jest realizacją zasady wyrażonej w art. 61 Konstytucji RP daje możliwość każdemu dostęp do informacji publicznej, jednakże żaden z jej przepisów nie daje podmiotowi obowiązanemu prawa do żądania sprecyzowania wniosku dotyczącego udostępnienia informacji publicznej. To wnioskodawca określa zakres żądania. W ocenie Sądu zakres ten musi być precyzyjny, bo jeżeli taki nie będzie to reakcja (odpowiedź) organu może być niewłaściwa i niezadawalająca dla wnioskodawcy. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, bowiem organ będąc pozbawiony możliwości wezwania skarżącego do sprecyzowania wniosku udzielił mu informacji, która w jego ocenie była właściwa. Podkreślić należy, że na pewno nie było intencją ustawodawcy przenoszenie na organ obowiązku ustalania zakresu żądania udostępnienia informacji publicznej. W zaistniałej sytuacji, Sąd uznał, że zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego nałożyłoby na organ obowiązek, którego nie mógłby on dopełnić, bez podjęcia dodatkowych ustaleń na co nie zezwalają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Reasumując, w ocenie Sądu pomimo błędnej oceny charakteru żądanej przez skarżącego informacji, nie można mu przypisać bezczynności, a skargę należało oddalić. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.