II SAB/Wa 75/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi L.D. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2017 r. w sprawie wyłączenia stosowania przepisów 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku L. D. z dnia [...] października 2017 roku w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje L. D. sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pięćset złotych). L. D. (zwany dalej: "skarżącym") wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej: "Ministrem", "MSWiA") przy rozpatrywaniu wniosku z [...] października 2017 r. wyłączenie stosowania przepisów w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Z akt postępowania wynikało, że L. D. wnioskiem z [...] października 2017 r. (data wpływu do organu: 20 października 2017 r.) wystąpił do MSWiA o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Organ wskazał, iż przedmiotowa sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. z uwagi na "konieczność dokonania jej wnikliwej analizy" oraz "ilość spraw do rozpatrzenia przez organ odwoławczy". Pismem z [...] listopada 2019 r. skarżący działając na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. złożył ponaglenie, wnosząc o niezwłoczne rozpatrzenie jego wniosku z zachowaniem zasad określonych w przepisach Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Skarżący podkreślił, że do dnia wniesienia ponaglenia nie otrzymał decyzji Ministra będącej formą odpowiedzi na wniosek. Skarżący, pismem z [...] stycznia 2020 r. wniósł opisaną na wstępie skargę, wnosząc o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek w terminie jednego miesiąca. W uzasadnieniu wskazał, że Minister dokonał mało znaczących czynności, polegających głównie na wymianie korespondencji, które nie zmierzały do załatwienia sprawy w ustawowym terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ podkreślił, że do MSWiA wpłynęła znaczna ilość spraw wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a zatem niezałatwienie sprawy skarżącej w terminie, nie jest wynikiem złej woli organu, a jedynie nadmiaru wniosków do rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie opieszałości w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi nie ma istotnego znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność została dokonana przez organ opieszale. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl bowiem tego przepisu, a także art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W związku z powyższym Sąd rozpoznał skargę wnioskodawców w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu [...] października 2017 r. z wnioskiem o wyłączenie stosowania wobec niego przepisów w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r., a decyzje wydawane przez MSWiA na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a."), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Jak stanowi z kolei art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 k.p.a.). Podkreślić należy, że ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania tych przepisów. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. Również samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w kolejnym terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Tymczasem podjęte czynności przez organ pozostały bez efektu na przebieg postępowania. Organ zwrócił się do szeregu instytucji celem udzielenia informacji, natomiast po ich uzyskaniu nie podjął żadnych czynności w sprawie. Należy zaznaczyć, że skarżący wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. (data wpływu do organu: 20 października 2017 r.) wystąpił do MSWiA o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, natomiast z informacji uzyskanych od organu wynika, że do dnia wydania wyroku nie została w sprawie wydana decyzja. Tak długo okres oczekiwania na decyzje organu jest nie do pogodzenia z podstawowymi zasadami państwa prawa, w tym z zasadą zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Oczywistym jest, że podnoszona przez organ okoliczność, że potrzebuje on czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie jest prawdziwa. To na nim bowiem spoczywa statuowany w art. 77 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Nie oznacza to jednak, że przez ponad dwa lata organ może podejmować w sprawie czynności, których jedynym celem jest informowanie skarżącego o braku możliwości realizacji jego wniosku w terminie ustawowym. Minister, poza sporadycznym informowaniem skarżącego o nowych terminach załatwienia sprawy, a podejmowane czynności w zakresie postępowania dowodowego prowadzony były opieszale. Takie procedowanie organu ma charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem może rodzić po stronie skarżącego uzasadnione wątpliwości, czy jego sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu. Jest to szczególnie niepożądane w przypadku spraw dotyczących wysokości uposażenia emerytalnego oraz nie do zaakceptowania w państwie prawa. Minister miał obowiązek komunikowania się ze stroną i wyjaśnienia jej przyczyn opóźnienia w załatwieniu sprawy nie posługując się jedynie blankietowymi pismami odwlekającymi w czasie termin załatwienia sprawy. Tak przewlekłe prowadzenie postępowania organu nie licuje z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, jak również stanowi klasyczny przykład dokonywania przez organ czynności pozornych mających dawać skarżącej mylne wyobrażenie, że jej sprawa jest w toku i podejmowane są w niej jakiekolwiek czynności. W takiej sytuacji zasadnym było także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej wskazanej w sentencji wyroku. W ocenie Sądu jest ona adekwatna i wystarczająca aby zdyscyplinować organ, do zapewnienia płynnego załatwienia spraw w przyszłości – bez względu na wskazane przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności. Warto podkreślić, że kwota ta jednocześnie ma stanowić swego rodzaju zadośćuczynienie za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania ich sprawy przez Ministra. Stanowisko takie zajął m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 916/18, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, a orzekający w niniejszej sprawie skład sędziowski je podziela. Kwota ta nie stanowi przy tym zadośćuczynienia za ewentualne szkody materialne, jakie może ponieść skarżący. Nie stanowi ona też rekompensaty za obniżone świadczenie emerytalne. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd uznał na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., iż w przedmiotowej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa. Podstawą przyznania skarżącemu sumy pieniężnej stanowi przepis art. 149 § 2 p.p.s.a.