II SAB/Wa 751/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung (spr.) Ewa Marcinkowska Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z [...] lipca 2013 r. 1. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. Z. zwrócił się w dniu [...] lipca 2013 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego drogą elektroniczną z wnioskiem w trybie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie o informacji publicznej. We wniosku napisał, że w radiowych "[...]" Minister poinformował, iż założenia do ustawy medialnej przedłożył Marszałkowi Sejmu do wewnętrznej konsultacji, po to, by sprawdzić, czy proponowane rozwiązania są zgodne z prawem. W związku z powyższym wnioskodawca wniósł o udostępnienie kopii następujących dokumentów: treści pisma skierowanego do Marszałka Sejmu wraz z załącznikami i opiniami. Pismo o podobnej treści wraz z wnioskiem o udostępnienie w trybie informacji publicznej skarżący skierował do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego drogą pocztową w dniu [...] sierpnia 2013 r. W związku z brakiem odpowiedzi A. Z. skierował w dniu [...] października 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r., którą Sąd odrzucił postanowieniem z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 11/14, ze względów proceduralnych. Następnie w dniu [...] listopada 2013 r. A. Z. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. W skardze wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Skarżący wskazał, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał żadnej odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej, tymczasem zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, adresat wniosku jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku. Brak odpowiedzi we wskazanym terminie powoduje, że Minister pozostaje w bezczynności i upoważnia do skierowania skargi do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w jego ocenie projekt założeń do ustawy o opłacie audiowizualnej nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Dodał, że założenia do ustawy o opłacie audiowizualnej obecnie nie są i nie były przedmiotem prac legislacyjnych, dlatego też trudno za informację publiczną uznać roboczy i nieukończony projekt dokumentu, który mógłby w przyszłości stać się informacją publiczną. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego poinformował Sąd, że uwzględnił w całości skargę A. Z., w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przesyłając mu przy piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. opracowaną koncepcję zasad finansowania mediów publicznych, która była przedmiotem rozmowy podczas audycji radiowej "[...]" w dniu [...] lipca 2013 r. W odpowiedzi skarżący w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. wskazał, że organ nie uwzględnił jego skargi w całości, ponieważ organ nie dołączył do pisma z dnia [...] stycznia 2014 r. pisma przewodniego, skierowanego do Marszałka Sejmu, przy którym przekazał koncepcje zasad finansowania. Nie wyjaśnił też, czy do pisma były dołączone opinie lub inne załączniki. W piśmie z dnia [...] marca 2014 r. organ wyjaśnił, że dokumenty, o których mowa w powyższym piśmie skarżącego (pismo przewodnie, ewentualnie opinie i inne załączniki), nie mogły być udostępnione, ponieważ dokumenty takie nie istnieją. Dodatkowo organ wyjaśnił, że początkowo uznano, że koncepcja zasad finasowania nie może stanowić informacji publicznej. Niemniej, po przeprowadzeniu przez organ ponownej wykładni przepisów, uznano, iż koncepcja zasad finansowania jest informacją o sprawach publicznych w zakresie, w jakim przewiduje różne warianty finansowania nadawcy publicznego w przyszłości i powinna zostać wnioskodawcy udostępniona w przypisanym trybie. Tym samym dopuszczalne stało się uwzględnienie przez organ skargi wnioskodawcy w trybie autokontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów. Stosownie zaś do art. 149 § 1 cytowanej ustawy, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, bądź dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 cytowanej ustawy, sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Stosownie do treści art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Orzecznictwo sądów administracyjnych uszczegółowiło tą definicję, wskazując, iż informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 powołanej ustawy). Obowiązek zaś wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 16 ust. 1 powołanej ustawy). Jednocześnie należy zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, bądź nie podejmuje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Dodatkowo należy podkreślić, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt realizacji przez organ obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy po wniesieniu skargi wystąpią okoliczności powodujące niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, w której został spełniony zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bezspornym bowiem jest, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, natomiast żądane informacje mają charakter informacji publicznych, dotyczą bowiem finansowania nadawcy publicznego. Bezspornym również jest, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2013 r. nie został rozpatrzony przed wniesieniem skargi do Sądu. Dopiero w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. organ przekazał skarżącemu opracowaną koncepcję zasad finansowania mediów publicznych, która była przedmiotem rozmowy podczas audycji radiowej "[...]" w dniu [...] lipca 2013 r. A następnie w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. wyjaśnił, że pozostałe dokumenty, będące przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej (pismo przewodnie, ewentualnie opinie i inne załączniki), nie mogły być udostępnione, ponieważ dokumenty takie nie istnieją. W związku z powyższym należy stwierdzić, że w dacie rozpoznawania niniejszej sprawy przez Sąd organ nie pozostawał już w bezczynności, skoro zrealizował obowiązek informacyjny, wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. udostępnił żądany dokument, a w zakresie pozostałych poinformował o ich braku. Należy bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek informacyjny obejmuje podmioty, które są w posiadaniu żądanej informacji, przy czym owo posiadanie należy identyfikować z istnieniem określonego stanu faktycznego, w którym w dyspozycji konkretnego podmiotu znajduje się informacja o jaką wystąpił zainteresowany. Zatem w sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się od organu udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku lub w ogóle nieistniejących - w dniu jego złożenia, realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej nie jest możliwa. Prawidłowym - w takich okolicznościach - działaniem organu będzie pisemne poinformowanie wnioskodawcy, iż organ żądanej informacji nie posiada, co też Minister uczynił. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie o bezczynność stało się bezprzedmiotowe i Sąd zobowiązany był do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie cytowanej ustawy, stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność, Sąd wziął pod uwagę wszystkie aspekty sprawy, w tym fakt, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych nań z mocy ustawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 cytowanej ustawy.