II SAB/Wa 754/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Olga Żurawska – Matusiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r. 1. zobowiązuje Ministra Zdrowia do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] w W. z dnia [...] marca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; 4. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] w W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. II SAB/Wa 754/15 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] zwróciło się do Ministra Zdrowia o udostępnienie na podstawie art. 61 Konstytucji RP w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji o procentowej skuteczności leczenia niepłodności metodą zapłodnienia pozaustrojowego in vitro (mierzonej jako odsetek ciąż klinicznych, tj. potwierdzonych wykryciem echa serca płodu) w stosunku do wszystkich cykli IVF wykonanych przez każdego z realizatorów i zakończonych transferem zarodka/ów, przeprowadzonych w okresie od [...] lipca 2013 r. do [...] lutego 2015 r. i zgłoszonych do Rejestru. Wniosło o udzielenie powyższej informacji dla każdego realizatora osobno z wymienieniem z nazwy każdego z ośrodków realizujących Program i z przypisaniem do każdego z nich osiągniętej liczby ciąż klinicznych, jakie każdy realizator zgłosił do Rejestru oraz informację, jaki ta liczba stanowi procent w stosunku do wszystkich cykli IVF wykonywanych przez realizatora w ramach Programu w podanym okresie. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r., na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poinformował wnioskodawcę, iż w związku z koniecznością weryfikacji prawidłowości wprowadzenia danych i weryfikacji tych danych z ośrodkami realizującymi program zdrowotny, informacje w przedmiotowym zakresie zostaną przekazane do dnia [...] kwietnia 2015 r. a następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. poinformował wnioskodawcę, że udostępnienie informacji nastąpi do [...] maja 2015 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Zdrowia Stowarzyszenie [...] zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 ust. 1, akt. 2, art. 6 ust. 1 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej . Wniosło w związku z tym o zobowiązanie organu do wykonania wniosku z dnia [...] marca 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosło w szczególności, że Minister Zdrowia jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś żądana informacja jest informacją publiczną, czego organ nie zakwestionował przedłużając termin do wykonania wniosku. Spełniony jest zatem zarówno podmiotowy, jak i przedmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stowarzyszenie odwołało się do orzecznictwa, w którym informację publiczną definiuje się szeroko. Uzasadniając wniosek o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie grzywny, Stowarzyszenie wskazało, iż Minister Zdrowia do dnia złożenia skargi przekroczył zarówno termin określony w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i maksymalny termin wyrażony w ust. 2 tego przepisu. Zachodzą zatem przesłanki, aby na przyszłość zdyscyplinować organ wymierzając grzywnę związaną z bezczynnością. W odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej Minister Zdrowia w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. poinformował, że sposób raportowania danych i liczba rekordów podlegająca raportowaniu od poszczególnych realizatorów, nie pozwala na przedstawienie efektywności leczenia w odniesieniu do realizatorów, które by były wiarygodne statystycznie. Określenie skuteczności klinicznej wymaga osobnych analiz dla transferów świeżych i mrożonych zarodków, ponadto konieczne jest przeprowadzenie odrębnych obliczeń dla określonych subpopulacji pacjentów z określeniem przedziałów wiekowych oraz wyodrębnienia kategorii nozologicznych wyjściowych. Jedynie przy tak szczegółowo określonej kategoryzacji pacjentów możliwe stanie się wiarygodne określenie skuteczności poszczególnych klinik w określonych procedurach. Zgromadzone dotąd dane w zbyt krótkim okresie obserwacji, nie pozwalają na osiągnięcie znamiennych statystycznie wartości danych. W załączeniu organ przedstawił zbiorcze informacje w przedmiotowym zakresie dla transferów zarodków, które zostały przeprowadzone i odnotowane w Rejestrze Medycznie Wspomaganej Prokreacji przed [...] kwietnia 2015 r. oraz zostały zweryfikowane przez realizatorów programu zdrowotnego. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w związku z udostępnieniem informacji publicznej stronie skarżącej. W uzasadnieniu organ wskazał, że program zdrowotny pt: "Program Leczenie Niepłodności Metodą Zapłodnienia Pozaustrojowego na lata 2013-2016 jest obecnie realizowane przez 30 realizatorów, a ogółem był dotychczas realizowany przez 32 podmioty. W celu zapewnienia monitorowania świadczeń w ramach Programu, został utworzony Rejestr Medycznie Wspomaganej Prokreacji na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2013 r. w sprawie Rejestru Medycznie Wspomaganej Prokreacji (Dz. U. 721). Podmiotem prowadzącym Rejestr jest minister właściwy do spraw zdrowia, natomiast na podstawie umowy z [...] czerwca 2013 r., przetwarzanie danych osobowych w celu zapewnienia funkcjonowania systemu teleinformatycznego, którym jest Rejestr, zostało powierzone Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia. Organ powtórzył swoją argumentację z pisma z dnia [...] czerwca 2015 r. a nadto stwierdził, iż z uwagi na duży zakres danych, zawierających szczegółowe informacje o zakończonych cyklach, wykonanych transferach zarodków, klasyfikacji tych zarodków, konieczność sprawdzenia zamierzonych zmian, czas udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej uległ wydłużeniu. Podkreślił również, ze dołożył wszelkich starań celem udostępnienia informacji w zakresie skuteczności leczenia niepłodności metodą zapłodnienia ustrojowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej "udip", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast w przepisie art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia informacji mających przymiot informacji publicznych. Uwzględniając powyższe w orzecznictwie przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej, przez którą rozumie się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Bliższa analiza art. 6 udip wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, Lex nr 1264728). Stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 i 3 udip, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organu władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, będące w posiadaniu takich informacji. W niniejszej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości okoliczność, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej czyli Minister Zdrowia, jako minister właściwy do spraw zdrowia, jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip). Bez wątpienia również wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], skierowany do Ministra Zdrowia, o udzielenie informacji o procentowej skuteczności leczenia niepłodności metodą zapłodnienia pozaustrojowego in vitro (mierzonej jako odsetek ciąż klinicznych, tj. potwierdzonych wykryciem echa serca płodu) w stosunku do wszystkich cykli IVF wykonywanych przez każdego z realizatorów i zakończonych transferem zarodka/ów, przeprowadzonych w okresie od [...] lipca 2013 r. do [...] lutego 2015 r. i zgłoszonych do rejestru, dla każdego realizatora osobno z wymienieniem z nazwy każdego z ośrodków realizujących Program i z przypisaniem do każdego z nich osiągniętej liczby ciąż klinicznych, jakie każdy realizator zgłosił do rejestru oraz informacji, jaki ta liczba stanowi procent w stosunku do wszystkich cykli IVF wykonywanych przez realizatora w ramach Programu w podanym okresie, dotyczy informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. e udip. Zauważyć bowiem należy, iż jak poddaje organ, od [...] lipca 2013 r. realizowany jest w Ministerstwie Zdrowia program zdrowotny pn. "Program – Leczenie Niepłodności Metodą Zapłodnienia Pozaustrojowego na lata 2013-2016". W ramach programu pacjentom udzielane są świadczenia opieki zdrowotnej związane z leczeniem niepłodności metodą zapłodnienia pozaustrojowego. Świadczenia te są udzielane w podmiotach, które zostały wyłonione w trakcie postępowania konkursowego na realizację Programu. W okresie od [...] lipca 2013 r. do [...] czerwca 2014 r. Program był realizowany przez 26 realizatorów, zaś obecnie realizuje go 30 realizatorów. Ponadto rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2013 r. w sprawie Rejestru Medycznie Wspomaganej Prokreacji (Dz. U. z 2013 r., poz. 721 ze zm.) w § 2 stanowi, że tworzy się Rejestr Medycznie Wspomaganej Prokreacji, zwany dalej "rejestrem" (ust. 1). Rejestr tworzy się w celu monitorowania udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie leczenia niepłodności w ramach programu zdrowotnego "Program – Leczenie Niepłodności Metodą Zapłodnienia Pozaustrojowego na lata 2013-2016 (...), zwanego dalej "programem" (ust.2). Do zadań rejestru należy: 1) gromadzenie informacji na temat udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie leczenia niepłodności w ramach programu, 2) wymiana danych przetwarzanych w rejestrze pomiędzy podmiotem prowadzącym rejestr i usługodawcami, w celu monitorowania udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie leczenia niepłodności w ramach programu (ust. 3). Przepis § 3 ww. rozporządzenia określa szczegółowo, jakie dane przetwarzane są w rejestrze, zaś § 4 stanowi, iż podmiotem prowadzącym rejestr jest minister właściwy do spraw zdrowia, a rejestr jest prowadzony z wykorzystaniem systemu informatycznego. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Udzielenie informacji publicznej w sprawie indywidualnej następuje poprzez podjęcie przez podmiot zobowiązany czynności materialno-technicznej, której treścią jest właśnie żądana informacja (zob. J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji, ZNSA 2010, nr 5-6, s. 108). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 14 ust. 1 udip, w myśl której winno ono nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem w terminie określonym w art. 13 udip. W tym terminie powinien więc być załatwiony przez udzielenie informacji lub ewentualnie wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 udip. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wynika z przeświadczenia, że dany akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność nie powinna zostać dokonana. Uwzględniając powyższe, nie stanowi wykonania wniosku Stowarzyszenia udostępnienie zestawienia zbiorczego informacji z rejestru Medycznie Wspomaganej Prokreacji na podstawie danych zweryfikowanych przez 32 realizatorów programu, przesłane przy piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. Natomiast argumentacja organu zawarta w ww. piśmie jest rozbieżna. Z jednej strony Minister Zdrowia twierdzi, iż sposób raportowania danych i liczba reaktorów podlegająca raportowaniu od poszczególnych realizatorów nie pozwala na przedstawienia efektywności leczenia w odniesieniu do realizatorów, które by były wiarygodne statystycznie. Z drugiej zaś, że określenie skuteczności klinicznej wymaga osobnych analiz dla transferów świeżych i mrożonych zarodków, ponadto konieczne jest przeprowadzenie odrębnych obliczeń dla określonych subpopulacji pacjentów z określeniem przedziałów wiekowych oraz wyodrębnienia kategorii nozologicznych rozpoznań wyjściowych. Jedynie przy tak szczegółowo określonej kategoryzacji pacjentów możliwe stanie się wiarygodne określenie skuteczności poszczególnych klinik w określonych procedurach. Nie jest zatem jasne, czy organ nie dysponuje żądaną informacją i nie będzie w stanie jej uzyskać, czy też jej przygotowanie wymaga osobnych analiz, obliczeń oraz kategoryzacji pacjentów. W tej sytuacji Sąd zobowiązał Ministra Zdrowia do rozpatrzenia wniosku skarżącego Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej przyjmując, że działanie organu wyczerpuje znamiona bezczynności. Jednocześnie Sąd uznał, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ czynił starania celem udostępnienia informacji w zakresie skuteczności leczenia niepłodności metodą in vitro. Jednakże z uwagi na duży zakres danych zawierających szczegółowe informacje o zakończonych cyklach, wykonywanych transferach zarodków, klasyfikacji tych zarodków i konieczność sprawdzenia zamierzonych zmian, nawet przygotowanie zestawienia zbiorczego trwało dosyć długo. Powyższe nie uzasadnia również zdaniem Sądu, wymierzenia organowi grzywny. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.