II SAB/Wa 754/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej (dotyczy wniosku z godz. 10:32:45) oddala skargę. W dniu [...] września 2020 r. o godzinie 10: 32:45 A. S. zwrócił się (za pomocą platformy ePUAP) do Prezesa Sądu Rejonowego w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W treści wniosku zażądał udostępnienia informacji o funkcjonariuszu publicznym Staroście [...] M. W. cyt.: "Proszę o doprecyzowanie informacji publicznej przez podanie więcej informacji niż do tej pory uzyskałem z instytucji publicznych: Sądu, Prokuratury, Policji. W jakim trybie przekazano akta [...] do Prokuratury Rejonowej w [...].? Był wniosek Prokuratury? Kiedy? Znak pisma z Prokuratury? Data pisma z Prokuratury? Kiedy Sąd wysłał akta do Prokuratury (data)? W jakim trybie przekazano akta [...] do Prokuratury Rejonowej w [...]? Był wniosek Prokuratury? Kiedy? Znak pisma z Prokuratury? Data pisma z Prokuratury? Kiedy Sąd wysłał akta do Prokuratury (data)? Wiem, że skarga Starosty [...] (kontekst art. 212 k.k. i "mrożenie" dziennikarza społecznego krytycznego wobec władzy publicznej) z KPP w [...] na początku grudnia 2017 roku została wysłana do Sądu Rejonowego w [...] Sąd założył akta [...] i co dalej się działo? Na mocy prawa (jeśli, to proszę podać podstawę prawną) z urzędu Sąd wysłał akta do Prokuratury Rejonowej? Prokuratury z którego miasta? Kiedy wysłał (data)? W odpowiedzi proszę przywołać imię, nazwisko, funkcję funkcjonariusza publicznego (np. M. W. Starosta [...]), sygnaturę sprawy sądowej (tj. [...]), datę podpisania mojego niniejszego Wniosku o Udostępnienie Informacji Publicznej (w skrócie: WoUIP)". W odpowiedzi na powyższe Prezes Sądu Rejonowego w [...] wystosował do strony pismo z dnia [...] września 2020 r. nr [...], w którym stwierdził, że wniosek dotyczy sprawy tutejszego Sądu o sygn. akt [...]. Akta sprawy [...] w dniu [...] września 2018 r. zostały przekazane do Prokuratury Rejonowej w [...] w trybie art. 35 § 1 k.p.k., która od tego dnia jest dysponentem akt. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku.  Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku i zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że pismo Prezesa Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nie ma podpisu zaufanego, ani kwalifikowanego. Podkreślił, że doszło do wyraźnego naruszenia prawa, ponieważ udzielona mu informacja nie była przedmiotem złożonego wniosku. Doszło do udostępnienia informacji innej niż objętej zakresem wniosku. W ocenie skarżącego organ powinien ściągnąć z powrotem własne akta sądowe o sygn. [...] do siebie i udzielić odpowiedzi na pytania. W oparciu o segregatory, rejestry papierowe i rejestry cyfrowe oraz komputery będące w Sądzie Rejonowym w [...], bez nadmiernej pracowitości i przetwarzania informacji można było w terminie ustawowym udostępnić informację publiczną. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie przekazał żądanej informacji. W związku z tym organ nie zrealizował w sposób prawidłowy wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co sprawia, że pozostaje on w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wskazanej we wniosku informacji publicznej. To zaś czyni skargę zasadną i konieczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Nadmienił, że pismem z dnia [...] września 2020 r. udzielono wyczerpującej odpowiedzi na postawione we wniosku zapytania. Informacja publiczna została udostępniona w ustawowym terminie i w sposób wskazany przez wnioskodawcę. Wobec powyższego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ wskazał nadto, że wniosek dotyczy sprawy o sygn. akt [...], której to akta w dniu [...] września 2018 r. zostały przekazane do Prokuratury Rejonowej w [...] w trybie art. 35 § 1 k.p.k. Powyższe oznacza, że sąd uznał się za niewłaściwy i przekazał akta innemu organowi. Wobec powyższego nie było wniosku Prokuratury o przekazanie akt. Ponadto poinformowano wnioskodawcę, że od [...] września 2018 r. dysponentem akt jest Prokuratura Rejonowa w [...]. Ww. pismo zostało za pośrednictwem portalu ePUAP przesłane do wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej: "P.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci: 1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08); 2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak również: m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12); 3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku; 4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12). Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Do udostępnienia informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości, że Prezes Sądu Rejonowego w [...] jest zatem - jako organ władzy publicznej - podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega jednak, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Z powyższego przepisu wynika ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją (tak również m.in. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1931/04, Legalis). W dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że skoro obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują, uznać należy, że jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna), z podaniem wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, stanowi udzielenie informacji publicznej (zob. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 195/16, Legalis). Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu żądana w niniejszej sprawie wnioskiem z dnia [...] września 2020 r. informacja stanowi informację publiczną, dotyczy ona bowiem działania organu władzy publicznej, jakim jest Sąd Rejonowy w [...]. Pytania zawarte we wniosku skarżącego z dnia [...] września 2020 r. dotyczyły czynności Sądu podjętych w związku z wpłynięciem do tegoż Sądu "skargi" Starosty [...] M. W.. W odpowiedzi na ten wniosek Prezes Sądu Rejonowego w [...] pismem z dnia [...] września 2020 r. poinformował skarżącego, że istotnie taka sprawa została zarejestrowana w Sądzie za numerem [...]. Akta tej sprawy zostały w dniu [...] września 2018 r. przekazane do Prokuratury Rejonowej w [...]. Przekazanie to nastąpiło w trybie art. 35 § 1 k.p.k., co oznacza, że Sąd uznał się za niewłaściwy do rozpatrzenia sprawy i przekazał sprawę innemu organowi. Prezes Sądu Rejonowego wyjaśnił też, odnosząc się do żądania skarżącego, że nie było wniosku Prokuratury o przekazanie akt. Ponadto, co istotne, poinformowano wnioskodawcę, że od [...] września 2018 r. dysponentem akt jest Prokuratura Rejonowa w [...]. Zdaniem Sądu tak udzielona odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia [...] września 2020 r., biorąc pod uwagę jego treść oraz sposób formułowania pytań, stanowi kompletną odpowiedź na ten wniosek, a co za tym idzie powoduje, że organ nie pozostaje w bezczynności. Dodać należy, że skarżący właściwie nie precyzuje na czym polegać ma niekompletność załatwienia jego wniosku, czy też – jak twierdzi – udostępnienie informacji innej niż objęta zakresem przedmiotowego wniosku. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wniosek w postaci skanu pisma Prezesa Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2020 r. załączonego w pliku PDF do pisma przewodniego. Brak podpisu zaufanego, czy też podpisu kwalifikowanego nie może zostać uznany za okoliczność świadczącą o bezczynności organu. Nie ulega wątpliwości, że pismo z dnia [...] września 2020 r. zostało rzeczywiście przez organ sporządzone i podpisane. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, dopuszczalne było przekazanie skarżącemu skanu tego pisma w formie elektronicznej, zważywszy na to, że skarżący kategorycznie nie życzył sobie, aby kierować do niego korespondencję pisemną drogą tradycyjną (pocztową), z powodu - jak to określił - roznoszenia przez listonoszy "zainfekowanych kopert". Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.