II SAB/Wa 755/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W., dalej jako Spółka, złożyła w dniu [...] września 2018 r. do Komisji Nadzoru Finansowego wniosek, o udostępnienie informacji publicznej, który dotyczył uchwał Komisji Nadzoru Finansowego lub jej rekomendacji, dającym bankom prawo zawieszenia stosowania art. 7 – Prawa bankowego w związku z art. 25 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 910/2014, poprzez wyłączenie uznania kwalifikowanego podpisu elektronicznego w kontaktach klientów z bankami, a w szczególności do podpisywania dokumentów, np. pism, oświadczeń, umów, oraz odmowy uznania za podpisane dokumentów otrzymanych od klienta w formie elektronicznej podpisanych kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Spółka w dniu [...] października 2018 r. został poinformowana, że przedmiotowy wniosek zostanie rozpatrzony, nie później niż do [...] listopada 2018 r. W dniu [...] listopada 2018 r., Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] września 2018 r. Komisja Nadzoru Finansowego w odpowiedzi na skargę wniosła o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Komisji Nadzoru Finansowego do rozpatrzenia wniosku Spółki o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] września 2018 r.,stwierdzenie, iż Komisja nie dopuściła się przewlekłości i nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz odstąpienie od wymierzenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej. Spółka w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2019 r. wniosła o orzeczenie, że Komisja Nadzoru Finansowego dopuściła się przewlekłości i bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie jej grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna w części dotyczącej stwierdzenia bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku Spółki z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej przez Komisję Nadzoru Finansowego. Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Instytucja przewlekłości postępowania administracyjnego została wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą nowelizacyjną z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Wskazaną nowelizacją przyznano stronom postępowania administracyjnego - z mocą od dnia 11 kwietnia 2011 r. - uprawnienie do podważania przed sądem administracyjnym przewlekłości postępowania administracyjnego. Następnie dokonano zmiany ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w jej wersji opublikowanej w Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez przyznanie sądowi administracyjnemu kompetencji do stwierdzania, czy bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zmiany wprowadzone od dnia 17 maja 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) oraz kompetencji do wymierzania organowi administracji grzywny w przypadku stwierdzenia przewlekłości postępowania (od dnia 12 lipca 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2011 r. Nr 76, poz. 409). W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie i jednocześnie nie pozostaje w bezczynności tzn. podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją wymaganą w art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w dążeniu do zakończenia postępowania w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (vide: wyrok NSA z 26 października 2012 r., II OSK 1956/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można zatem mówić, gdy czas postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (vide: postanowienie NSA z 21 grudnia 2010 r., II GPP 5/10, CBOSA). Inaczej rzecz ujmując wskazuje się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 K.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 9 lutego 2012 r., II SAB/Wr 71/11, CBOSA). Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to jest konieczne, zawsze powinna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych i w aspekcie potrzeby przeprowadzania poszczególnych czynności dla załatwienia wniosku strony. W wyroku z dnia 17 grudnia 2013r. (sygn. akt I OSK 2114/13; LEX nr 1421789) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej powinien zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W wyroku z dnia 7 sierpnia 2012r. (sygn. akt II GSK 595/12; CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że bezczynność organu - mieszcząca się w zakresie kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.) - ma miejsce gdy organ, nawet jeśli prowadził postępowanie, nie wydał w określonych wyżej terminach stosownego aktu administracyjnego. Podzielić należy też pogląd, że terminy przewidziane w K.p.a. do załatwienia spraw są terminami maksymalnymi. Z akt administracyjnych przedstawionych przy odpowiedzi na skargę wynika następujący obraz działań organu. W dniu [...] września 2018 r. Spółka złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Spółka w dniu [...] października 2018 r. została poinformowana, że jej wniosek zostanie rozpatrzony do dnia [...] listopada 2018 r. W dniu [...] listopada 2018 r., Spółka wniosła do Sądu skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania. Komisja Nadzoru Finansowego, w odpowiedzi na skargę z dnia [...] grudnia 2018 r. podała, że po wniesieniu skargi, w dniu [...] października 2018 r. rozpatrzyła wniosek Spółki z dnia [...] września 2018 r. w pełni i udostępniono żądaną informację publiczną. Z pisma Spółki z dnia [...] stycznia wynika, że żądana informacja publiczna została udostępniona w dniu [...] listopada 2018 r. Opisany powyżej ciąg czynności podejmowanych przez organ w przedmiotowym postępowaniu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Komisja Nadzoru Finansowego prowadziła postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia wniosku strony. Od daty wpływu do organu wniosku o udostępnienie informacji, tj. [...] września 2018 r. do zakończenia sprawy tj. udostępnienia żądanej informacji publiczne upłynęły ponad 2 miesięce. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanu bezczynności, przy czym nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa Na przeszkodzie takiemu stwierdzeniu nie stanął fakt udostępnienia żądanej informacji publicznej. Oddalając skargę w pozostałym zakresie Sąd uznał, że nieznaczne przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie daje podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Dla uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a., nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Przekroczenie przedmiotowych terminów załatwienia sprawy musi być znaczne. W okolicznościach niniejszej sprawy upływ ponad 2 miesięcy od daty wniesienia wniosku o udostępnienie informacji do czasu jej udostępnienia niewątpliwie stanowi o istnieniu bezczynności prowadzonego przez Komisję Nadzoru Finansowego postępowania, jednak w ocenie Sądu czas ten nie pozwala na stwierdzenie, że rzeczona bezczynność miała charakter rażący. Te same przesłanki wskazują zdaniem Sądu na niecelowość wymierzania organowi grzywny, która miałaby w tym stanie sprawy jedynie represyjny charakter, a tym samym odpadłaby przesłanka dyscyplinującego charakteru grzywny. Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanu bezczynności. W pozostałym zakresie skarga została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.