II SAB/Wa 755/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi K. Z. na bezczynność Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polską Wytwórnię Papierów Wartościowych do rozpoznania wniosku skarżącego K.Z. z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu, o którym mowa w punkcie 1 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych na rzecz skarżącego K.Z. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. Z. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych (dalej, jako: PWPW) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej, jako: u.d.i.,p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie od organu na moją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu [...] października 2024 r. skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie algorytmu stosowanego przy nadawaniu unikalnego numeru identyfikującego profil kandydata na kierowcę opisanym w § 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. 2016 poz. 231). Skarżący podał, iż interesuje go dokładny schemat, algorytm, zasada numeracji profilu kandydata na kierowcę. Wyjaśnił, że w Internecie nie mógł znaleźć odpowiedniego aktu prawnego, który taki algorytm ustala, wobec czego wniósł o udostępnienie informacji publicznej, w postaci objaśnienia, na jakiej zasadzie taki numer jest nadawany. Skarżący przypuszczał, że w numerze jest zawarty kod organu nadającego ów numer i inne informacje dotyczące konkretnych danych przy ustalaniu unikalnego numeru. Jeżeli w kodzie zawarte są inne kody, identyfikujące konkretny organ nadający numer, to skarżący wniósł o załączenie również wykaz takich organów wraz z ich kodami. W dniu [...] listopada 2024 r. skarżący otrzymał odpowiedź od PWPW, w której wskazano, że żądane przez niego informacje nie jest są informacjami podlegającymi udostępnieniu. Skarżący nie zgodził się z takim stanowiskiem. W jego opinii żądane informacje mają walor informacji publicznej gdyż stanowią informacje o innych osobach oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wszelka wiedza dotycząca algorytmu nadawania unikalnych numerów identyfikacyjnych - w procedurze publicznej — w tym przypadku dotyczącej profilu kandydata na kierowcę — są związane z funkcjonowaniem organów administracji publicznej i sposobem realizacji ich zadań, ponieważ: 1. dotyczy realizacji zadań publicznych: procedura nadawania numerów profilu kandydata na kierowcę jest częścią działania administracji publicznej, a zasady jej działania powinny być jawne i dostępne dla obywateli, 2. prawo do informacji publicznej: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP gwarantuje każdemu prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej. Jednocześnie ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 i 2 wskazuje, że każda informacja o działalności organów publicznych, w tym o zasadach, w oparciu, o które działają, jest informacją publiczną. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, 3. brak wyłączenia jawności: wnioskowana informacja (algorytm i zasady numeracji) nie wydaje się informacją objętą tajemnicą państwową, służbową ani innym ograniczeniem wynikającym z przepisów prawa (np. ochrony danych osobowych). W ocenie skarżącego algorytmy stosowane w systemach zautomatyzowanego podejmowania decyzji w sektorze publicznym, takich jak nadawanie numerów identyfikacyjnych profilu kandydata na kierowcę, mogą być postrzegane jako informacje publiczne. W związku z tym ich udostępnienie podlega przepisom u.d.i.p. W związku z powyższym skarga na bezczynność PWPW jest zasadna. W odpowiedzi na skargę PWPW wniosła o jej oddalenie i podtrzymał pogląd, że kod źródłowy/algorytm nie stanowi informacji publicznej. PWPW wskazała, że żądane informacje przez skarżącego, nie informują o sposobie funkcjonowaniu organu, nie wypływają na jego decyzje, a organ w tym zakresie nie realizuje czynności urzędowej przewidzianej przez prawo, jak również nie realizuje funkcji władczych władzy publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Poza sporem w przedmiotowej sprawie pozostaje, że PWPW należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem nie tylko władze publiczne, ale również podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). PWPW jest spółką Skarbu Państwa, której wyłącznym akcjonariuszem jest Skarb Państwa. W kwestii kryterium przedmiotowego należy wskazać na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Podkreślić jednak należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 28 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 73/22). W ocenie Sądu wnioskowane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej. W tej sprawie należy odwołać się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego algorytmu i kodu źródłowego Systemu Losowego Przydziału spraw, tj. systemu losowego przydzielania spraw sędziom sądów powszechnych. W obszernych wywodach zawartych w wyroku z dnia 19 kwietnia 2021 r. (sygn. akt. III OSK 1189/21) oraz w wyroku z dnia 26 maja 2022 r. (sygn. akt III OSK 1189/21) NSA wskazał i wyjaśnił, że odpowiednio zaprogramowane narzędzia informatyczne mogą zastępować ludzi w wykonywaniu zadań publicznych w formach i sposobach daleko wykraczających poza zwykłe techniczne ułatwienia. Odnosząc się do kwestii o braku przymiotu informacji publicznej w odniesieniu do informacji technicznych to należy przytoczyć rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego, które podziela Sąd rozpoznający sprawę niniejszą, że "granica tego rodzaju ocen jest bardzo płynna. Informacje z pozoru techniczne mogą bowiem służyć realizacji celów przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ocena w tym zakresie, z uwagi na niedookreślony charakter tego czy mamy do czynienia z informacją ze sfery technicznej, czy też informacją już spełniającą cechy informacji publicznej, może zatem przysparzać znacznych trudności. W związku z tym niezmiernie ważne – zdaniem NSA – jest każdorazowe, indywidualne i uwzględniające konkretne okoliczności sprawy, analizowanie zgłoszonego żądania udostępnienia danych, które z pozoru mogą mieć charakter techniczny" (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2254/13). Niewątpliwie algorytm stosowany przy nadawaniu unikalnego numeru identyfikującego profilu kandydata na kierowcę opisany w § 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, determinuje sposób funkcjonowania organu, stosowany jest w celu realizacji zadań publicznych, a zatem stanowi informację publiczną. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia w celu wygenerowania profilu kandydata na kierowcę należy: 1) zarejestrować wniosek w systemie teleinformatycznym, odnotowując na wniosku przydzielony numer pozycji w rejestrze, oraz przeprowadzić weryfikację złożonych dokumentów w zakresie: a) poprawności ich wypełnienia, zgodności z dokumentem tożsamości oraz kompletności, b) spełnienia przesłanek określonych w ustawie odpowiednio do rozpoczęcia szkolenia albo do przystąpienia do egzaminu państwowego, c) zgodności danych z ujętymi w centralnej ewidencji kierowców i bazie danych danymi w zakresie posiadanych uprawnień i zakazów, orzeczeń lekarskich o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami oraz orzeczeń psychologicznych o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, o ile są one wymagane, d)stwierdzenia, czy prawo jazdy podlega warunkowi, o którym mowa w art. 4 ust. 2 oraz art. 5 ust. 4 ustawy - jeżeli osoba ubiega się o wymianę wydanego za granicą prawa jazdy; W przypadku posiadania w prowadzonych aktach ewidencyjnych, o których mowa w § 3 ust. 1, orzeczenia lekarskiego lub orzeczenia psychologicznego o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych lub psychologicznych do kierowania pojazdami sprzecznego z otrzymanym orzeczeniem - skierować osobę na badania lekarskie w trybie art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy oraz zawiadomić organ przeprowadzający kontrolę wykonywania i dokumentowania badań lekarskich lub psychologicznych o fakcie stwierdzenia sprzecznych orzeczeń. W przypadku braków w dokumentacji wezwać do ich usunięcia w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) - § 6 ust. 1 pkt 2 i 3. W wyniku pozytywnej weryfikacji dokumentów należy: 1) wprowadzić dane do centralnej ewidencji kierowców za pomocą systemu teleinformatycznego, 2) wygenerować profil kandydata na kierowcę (§ 6 ust. 2). W wyniku negatywnej weryfikacji dokumentów załączonych do wniosku należy odmówić wydania prawa jazdy lub pozwolenia (§ 6 ust. 3). Z kolei w myśl § 6 ust. 4 ww. rozporządzenia, wygenerowany przez organ wydający prawo jazdy lub pozwolenie profil kandydata na kierowcę zawiera dane, o których mowa w art. 100aa ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.). A zatem wygenerowany za pomocą określonego algorytmu profil kandydata zawiera liczne dane o osobach ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami oraz o osobach ubiegających się o wydanie karty kwalifikacji kierowcy. W ocenie Sądu, ciąg czynności zmierzających do utworzenia profilu kandydata realizuje program komputerowy i z tego względu ma on charakter techniczny, jednakże nie może to pozbawiać tej informacji charakteru informacji publicznej. Wprowadzenie bowiem odpowiednich danych wpływa bezpośrednio na rezultat operacji wykonywanej przy pomocy programu komputerowego. Ma to bezpośredni związek z funkcjonowaniem (organizacją) organu właściwego do wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, która to działalność stanowi sprawę publiczną. Skoro tak, to wzgląd na przejrzystość życia społecznego i prawidłowość funkcjonowania organu przemawia za uznaniem żądanych wnioskiem z dnia [...] listopada 2024 r. informacji za informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Informacji tej, w wyniku błędnej kwalifikacji przedmiotu wniosku, PWPW nie udostępniła zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ani nie wydała decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zatem na dzień wniesienia skargi PWPW pozostawała w bezczynności. Niezbędne zatem stało się zobowiązanie PWPW do rozpoznania wniosku dostępowego z dnia [...] listopada 2024 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność PWPW nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z sytuacją taką nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W sytuacji skomplikowanej kwalifikacji żądanej informacji, naruszenie prawa dokonane przez PWPW nie miało charakteru oczywistego. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez PWPW. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej od PWPW zwrot kosztów postępowania sądowego, które objęły uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 złotych.