II SAB/Wa 756/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Andrzej Góraj (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – Stowarzyszenie [...] w [...], działając na podstawie art. 61 Konstytucji RP i Ustawy o dostępie do informacji publicznej w dniu [...] października 2016r. zwróciło się do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o udostępnienie następujących informacji związanych z poddaniem Polski trzeciemu Powszechnemu Okresowemu Przeglądowi Praw Człowieka (Universal Periodic Review) przez Radę Praw Człowieka przy ONZ: - skanów dokumentu/ów, stanowiących wkład do ww. raportu; podnosząc, ze wnosi o udostępnienie informacji drogą elektroniczną (mailem, skany dokumentów) na adres [...] W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia [...] października 2016r. podał, że wkłady poszczególnych resortów związane z poddaniem Polski Powszechnemu Okresowemu Przeglądowi Praw Człowieka (UPR) są obecnie na etapie konsultacji międzyresortowych. Skonsultowany i przetłumaczony raport krajowy Polska jest zobowiązana przedstawić do lutego 2017 r. Po tej dacie dokument zostanie opublikowany na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości. Wnioskodawca wywiódł do tut. Sądu skargę na bezczynność pytanego organu, zarzucając mu naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. 1993 Nr 61, poz. 284 ze zm.), art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 1 oraz pkt. 4 lit. b-d, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016 poz. 1764, dalej: u.d.i.p.) i wniósł o zobowiązanie przez Sąd Ministra Sprawiedliwości do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. W uzasadnieniu skargi powołano okoliczności mające świadczyć co do zasady o obowiązku organu, udzielenia żądanej informacji. Podniesiono też, iż z uwagi na informacje uzyskane od Ministerstwa Spraw Zagranicznych w dniu [...] września 2016 r. Stowarzyszenie posiada wiedzę, iż spotkanie koordynacyjne w związku z pracami w sprawie raportu krajowego, przedkładanego przez Polskę w UPR, odbyło się w MSZ w dniu 8 września 2016 r. z udziałem przedstawicieli najbardziej zaangażowanych resortów - m.in. Ministerstwa Sprawiedliwości. W wyniku spotkania powstało natomiast formalne pismo do ww. resortów z prośbą o przekazanie wkładów do raportu w terminie do dnia 30 września 2016 r. Biorąc pod uwagę powyższe, w dniu odpowiedzi na wniosek ([...] października 2016 r.), zgodnie z informacjami przekazanymi przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych, w ocenie strony resort powinien posiadać gotowy dokument - wkład do raportu UPR. W rezultacie, zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmiot zobowiązany na gruncie ustawy obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej, którą posiada. Przedmiotowy wniosek dotyczył zaś informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 1 i art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. b-d u.d.i.p., a co za tym idzie Minister Sprawiedliwości powinien udostępnić posiadany dokument w terminie ustawowym, określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Niezależnie od powyższego skarżący podkreślił, iż przedmiotowy wniosek nie dotyczył opracowanego raportu krajowego, a wkładu do tego raportu, przygotowanego przez Ministerstwo Sprawiedliwości. Bez znaczenia w świetle tejże sprawy są zatem informacje dotyczące publikacji raportu krajowego na stronie internetowej (po dacie określonej na luty 2017 r.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, ze Polska jest zobowiązana do przedstawienia raportu krajowego do lutego 2017 r. Przedmiotem raportu będą zagadnienia związane z rozwojem sytuacji praw człowieka w Polsce od czasu drugiego Przeglądu i stan wdrożenia wcześniejszych rekomendacji w tym przedmiocie. Treść raportu krajowego jest przygotowywana w toku konsultacji międzyresortowych. Ministerstwo Sprawiedliwości uczestniczy w konsultacjach, resortem koordynującym jest natomiast Ministerstwo Spraw Zagranicznych. Wskazał też, iż każda z zaangażowanych instytucji została zobowiązana do przygotowania wstępnej wersji wkładu, który dotyczy zakresu jej właściwości i przesłania tego materiału do MSZ. Tak przygotowane, wstępne stanowiska będą następnie podlegać dalszym uzgodnieniom i konsultacjom w ramach wszystkich resortów. Na chwilę obecną, Ministerstwo Sprawiedliwości przygotowuje uzupełnienie do swojego wkładu, w związku ze zgłoszonymi uwagami. Część uwag wpłynęła 14 listopada br. Kolejna wersja wkładu organu zostanie poddana ponownym konsultacjom. W ocenie organu przyjęta metodologia prac nad krajowym raportem powoduje, że zarówno w dacie udzielenia odpowiedzi - na wniosek skarżącego, jak i w dacie sporządzania odpowiedzi na skargę, wkład Ministerstwa Sprawiedliwości nie stanowi informacji publicznej. Nie posiada bowiem ostatecznego kształtu i nie prezentuje finalnego stanowiska Ministra Sprawiedliwości, bądź Ministerstwa Sprawiedliwości. Aktualnie trwają prace nad kolejną wersją wkładu, która następnie będzie ponownie poddana procedurze uzgodnień z pozostałymi resortami. W związku z powyższym stanem faktycznym sprawy, w ocenie organu należy wziąć pod uwagę ugruntowane już w orzecznictwie sądowym rozróżnienie pomiędzy dokumentami, które stanowią informację publiczną i ich przeciwieństwem, tj. dokumentami roboczymi (wewnętrznymi). Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokumentami wewnętrznymi są dokumenty o charakterze roboczym, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. Stanowią one pewien etap na drodze do wytworzenia informacji publicznej (m. in. wyrok z 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14; wyrok z 24 września 2015 r. sygn. akt 1 OSK 1681/14; wyrok z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt 1 OSK 666/12). Zdaniem organu, żądany w niniejszej sprawie wkład Ministerstwa Sprawiedliwości do raportu krajowego wpisuje się w przedstawioną definicję dokumentu wewnętrznego o charakterze roboczym. Poddawany aktualnie zmianom nie zawiera informacji publicznych, lecz robocze dane, które mają się dopiero przyczynić do wytworzenia informacji publicznej. Co istotne, organ nie twierdzi, że wkład, który zostanie opracowany w przyszłości nadal nie będzie stanowił informacji publicznej. Organ stoi jedynie na stanowisku, że na etapie, w którym o udostępnienie wkładu zwrócił się skarżący, materiał ten nie posiada jeszcze waloru informacji publicznej. Z tego też powodu organ nie miał innej możliwości, jak tylko poprzestać na zawiadomieniu skarżącego, na jakim etapie znajduje się przygotowanie wkładu Ministerstwa Sprawiedliwości i kiedy zostaną ukończone prace nad całym raportem. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. organ wyjaśnił dodatkowo, że przed dniem [...] października 2016 r. wkład Ministerstwa Sprawiedliwości do raportu krajowego, sporządzanego w związku z trzecim Powszechnym Przeglądem Okresowym ONZ nie był jeszcze przygotowany, a więc nie był on przed tym dniem przekazany Ministerstwu Spraw Zagranicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skargę uznać należało za niezasadną. Zgodnie z treścią przepisu art.3 par.2 pkt.8 ustawy z dnia 30.08.2007r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153 poz.1270 z póżn. zm.) zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art.3 par.2 pkt.1-4 tej ustawy. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się więc do oceny tego, czy istnieją przesłanki ku temu, aby nakazać organowi administracji dopełnienia stosownych czynności. Ustalenia wymagała więc okoliczność, czy organ prowadząc przedmiotowe postępowanie pozostawał w bezczynności. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadziła do konkluzji, iż organ nie dopuścił się bezczynności, i rozpoznał wniosek strony inicjujący niniejsze postępowanie. Wyjaśnił bowiem wnioskodawcy, iż na moment udzielania odpowiedzi na wniosek, raport do którego wkład organu był przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy, nie jest jeszcze ukończony. Skoro raport ten, na moment udzielania odpowiedzi, nie miał jeszcze ostatecznego kształtu, to na tę chwilę nie można było przewidzieć tego, jakie dokumenty przygotowane przez Ministerstwo Sprawiedliwości staną się ostatecznie wkładem tego resortu do raportu. Tylko bowiem dysponując ukończoną wersją raportu możliwym będzie ustalenie tego, na podstawie jakich wkładów poszczególnych resortów raport ten powstał. Tak więc przed powstaniem ostatecznej wersji raportu, wszelkie dokumenty przesyłane przez resorty Ministrowi Spraw Zagranicznych posiadają co najwyżej charakter projektów wkładów do raportu. Informacja publiczna dotyczy zaś sfery faktów a nie materii kwestii jedynie ewentualnych, przyszłych i niepewnych. W tym stanie sprawy uznać należało, iż organ nie pozostaje w bezczynności. Rozpoznał bowiem wniosek inicjujący postępowanie wyjaśniając, ze na dzień udzielania odpowiedzi brak jest możliwości ustalenia tego, w oparciu o jakie dokumenty (jaki wkład) zostanie ostatecznie sporządzony raport. Bez wpływu na poprawność powyższych ustaleń pozostaje podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż wkłady do raportu winny być przekazane do autora raportu do dnia 30 września 2016r. Zakreślenie takiej daty nie stoi bowiem na przeszkodzie dalszym pracom nad raportem a więc i nad dokumentami stanowiącymi wkład do niego. Nadto do chwili opracowania ostatecznej wersji raportu, nie można przewidzieć w sposób pewny tego, jakie dokumenty przesłane przez pytany organ, staną się ostatecznie wkładem do tegoż raportu. Przedmiotem wniosku były zaś objęte skany dokumentów stanowiących wkład do raportu a nie skany propozycji takiego wkładu. W świetle powyższego, sytuacji gdy organ rozpoznał wniosek strony i nie pozostaje w bezczynności, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).