II SAB/Wa 758/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Izabela Głowacka-Klimas, Stanisław Marek Pietras, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Pismem z dnia [...] września 2018 r. Stowarzyszenie [...] (dalej jako Stowarzyszenie) zwróciło się do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania wnioskodawcy (konkretnego przedsiębiorcy) w postępowaniach o udzielenie zezwoleń na wykonywanie międzynarodowych przewozów osób na 21 konkretnych trasach wraz z przystankami pośrednimi. Podkreśliło, że wezwaniem organu z dnia [...] września 2018 r. nr [...] zostało zobowiązane do wskazania konkretnego przedsiębiorcy, który złożył wniosek o wydanie zezwolenia na powyższych trasach, a uzyskanie odpowiedzi na powyższy wniosek jest konieczne do realizacji tego zobowiązania. W odpowiedzi na wniosek Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia [...] października 2018 r. nr [...] odmówił Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej odnośnie wskazania wnioskodawcy (konkretnego przedsiębiorcy) w postępowaniach o udzielenie zezwoleń na wykonywanie międzynarodowych przewozów osób na wymienionych przez stronę trasach, wskazując, że dane te nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. W skardze z dnia 13 listopada 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie zarzuciło Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] września 2018 r., a tym samym naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez brak udzielenia odpowiedzi na wniosek, podczas gdy brak było podstaw do uznania, że informacje te nie spełniają warunków do uznania ich za informację publiczną. W związku z powyższym Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, bądź wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że treść odpowiedzi z dnia [...] października 2018 r. nie wyjaśnia w żaden sposób przesłanek, na podstawie których organ uznał, iż nie zachodzą okoliczności do udzielenia informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie dostępu do informacji publicznej Stowarzyszenie podało, że żądane informacje o udzielenie zezwoleń na wykonywanie międzynarodowych przewozów osób stanowią informacją publiczną i podlegają udostępnieniu w trybie i w terminie określonym w u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] października 2018 r. zaznaczając, że informacje jakich domaga się strona skarżąca nie stanowią informacji publicznej. Organ nie był zatem zobligowany do udzielenia Stowarzyszeniu danych i informacji o podmiotach (w zakresie ich nazwy, jak i danych adresowych), których indywidualne sprawy w przedmiocie udzielenia zezwoleń na wykonywanie międzynarodowych przewozów osób prowadził. Żądane informacje nie stanowiły informacji o sprawach publicznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a były danymi dotyczącymi rozpoznawanych spraw indywidualnych stron w przedmiocie ewentualnego udzielenia uprawnień w postaci zezwoleń na wykonywanie międzynarodowych przewozów osób. W związku z tym nie naruszono przepisów prawa materialnego obligujących do udzielenia informacji publicznej, gdyż wniosek strony nie obejmował żądania dostępu do takich informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako P.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. W kontrolowanej sprawie prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić zachowanie organu jest u.d.i.p., bowiem wniosek o udzielenie wskazanych informacji Stowarzyszenie złożyło w trybie przepisów tej ustawy. Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bądź o umorzeniu postępowania. Przy czym nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu). W takiej sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępniania żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przepisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 ustawy). Tak więc tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z powołanym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Dokonując interpretacji tego pojęcia należy odwołać się do regulacji art. 61 Konstytucji RP stanowiącej, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Natomiast ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Uwzględniając powyższe można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona albo odnosząca się do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. W tym miejscu należy powołać się na wypracowane już i traktowane jako jednolite, stanowisko judykatury, z którego wynika niezbicie, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać także postać decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt nieniniejszej sprawy należy stwierdzić, że dane na temat podmiotu wnioskującego o udzielenie zezwolenia na międzynarodowy przewóz nie ma charakteru informacji publicznej. Z samego faktu, iż przedmiotowy wniosek wszczyna postępowanie administracyjne, nie można wywodzić uprawnienia do otrzymania informacji o tym podmiocie w trybie dostępu do informacji publicznych. Należy jednak wyraźnie odróżnić kwestię jawności dokumentów wytworzonych w toku postępowania od dokumentu prywatnego wszczynającego takie postępowanie, który to wniosek waloru informacji publicznej nie posiada. Jak już to zostało wskazane, informacje publiczne odnoszą się nade wszystko do spraw publicznych i obejmują dane wytworzone przez podmioty publiczne w toku ich działalności. W związku z tym trudno jest mówić o publicznym walorze danych na temat podmiotu dopiero wnioskującego o wszczęcie i wydanie wnioskowanego zezwolenia, skoro w odniesieniu do takiej osoby nie zostały jeszcze wydane przez organ jakiekolwiek rozstrzygnięcia, które mogłyby zostać uznane za informację publiczną. Bezsprzecznie dane podmiotu, któremu organ administracji publicznej przyznał określone uprawnienie lub nałożył określony obowiązek, stanowią informację publiczną (w tym wypadku dane podmiotu, któremu udzielone zostało zezwolenie), lecz takiego waloru nie posiada informacja o podmiocie, który o takie zezwolenie się ubiega. W orzecznictwie ugruntowany został pogląd, iż waloru informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które określony podmiot kieruje do organu administracji publicznej bądź innego podmiotu zobowiązanego do udostępniania danych publicznych. Dotyczy to w szczególności wniosków w indywidualnych sprawach, wszczynających różnego rodzaju postępowania prowadzone przez te organy. Taki dokument, skierowany do podmiotu publicznego, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został on do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Wniosek w indywidualnej sprawie stanowi dowód na okoliczność tego, że dany podmiot ubiega się o wydanie decyzji bądź zezwolenia, a więc składa oświadczenie woli. Oświadczenie to nie stanowi jednak informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 814/16 wraz z powołanym w nim orzecznictwem i piśmiennictwem – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro wniosek podmiotu prywatnego nie stanowi informacji publicznej, to i w konsekwencji dane o podmiocie wnioskującym też nie są sprawą publiczną. Reasumując powyższe wywody należało uznać, że w niniejszej sprawie podmiot zobowiązany nie dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji żądanej przez stronę skarżącą we wniosku z dnia [...] września 2018 r. Prawidłowo bowiem poinformował wnioskodawcę, że przedmiot wniosku nie dotyczy danych o charakterze publicznym, w związku z czym wnioskowane dane nie mogą zostać udzielone w trybie u.d.i.p. Zaznaczyć należy, iż u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem, który można wykorzystać, w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy tej ustawy obejmuje tylko dostęp do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 91/10). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.