II SAB/Wa 759/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi T. C. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji sektora publicznego oddala skargę T. C. (skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Prezes ZUS, organ) w przedmiocie rozpatrzenia trzech wniosków o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] września 2020 r. wpłynęło do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pismo skarżącego z [...] września 2020 r., do którego zostały załączone trzy wnioski o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego w zakresie udostępnienia dokumentów dotyczących zatrudnienia – miejsc pracy, głównie świadectwa pracy osób zmarłych: H. K., S. J., C. J. Skarżący powołał się na ustawę z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1446; dalej "upwisp."). W piśmie z [...] października 2020 r., stanowiącym odpowiedź na ww. pismo, Prezes ZUS poinformował, że dokumentacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący, nie posiada waloru informacji sektora publicznego. Jak wskazał Prezes ZUS, wnioskowane dokumenty (świadectwa pracy i inne dokumenty poświadczające okresy i miejsca pracy) z akt zmarłych: H. K., S. J. oraz C. J. (przy założeniu, że Zakład znajduje się w ich posiadaniu), zostały złożone przez ubezpieczonych w celu ustalenia ich prawa do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, dotyczą one zatem ich indywidualnych spraw (takiego stanowiska nie zmienia fakt, że są to osoby nie żyjące). Nie stanowią one zatem, jak podał Prezes ZUS, informacji o sprawach publicznych, nie zostały wytworzone dla celu publicznego. Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 upwisp. przez informację sektora publicznego należy rozumieć każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będącą w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 3 upwisp. ZUS jako jednostka sektora finansów publicznych należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania. W myśl art. 2 ust. 2 upwisp. przez ponowne wykorzystywanie należy rozumieć wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, informacji sektora publicznego, w celach komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona. Prezes ZUS zwrócił uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1820/17, w którym stwierdzono, że informacją sektora publicznego w rozumieniu upwisp. jest taka informacja utrwalona i będąca w posiadaniu podmiotów wskazanych w ustawie, która może podlegać ponownemu wykorzystaniu, a zatem tylko taka, która została wytworzona dla celu publicznego, tj. wytworzona w ramach działania ukierunkowanego na realizację interesu publicznego, utrwalona i będąca w posiadaniu podmiotów wskazanych w ustawie. W konkluzji Prezes ZUS stwierdził, że żądana przez skarżącego we wniosku dokumentacja z akt wskazanych osób zmarłych, nie stanowi informacji o sprawach publicznych, nie została wytworzona dla celu publicznego, dlatego też przepisy ww. ustawy nie stanowią podstawy do ich udostępnienia. Wnioskowane informacje nie mają przymiotu informacji sektora publicznego wobec tego brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. W ponagleniu z [...] października 2020 r. (wpływ do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – [...] października 2020 r.), skierowanym do Ministra Rodziny i Polityki Społecznej za pośrednictwem Prezesa ZUS, skarżący podniósł zarzut dotyczący realizacji trzech wniosków o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, wskazujący na bezczynność Prezesa ZUS w tym zakresie. Skarżący stwierdził, że pisma Dyrektora Departamentu Legislacyjno-Prawnego ZUS z [...] października 2020 r. nie można uznać za sposób załatwienia sprawy, bowiem autor wadliwie ustalił stan faktyczny i prawny sprawy. Odmawiając przymiotu informacji sektora publicznego żądanym dokumentom, urzędnik ZUS posłużył się treścią akapitu dziesiątego wyroku NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1820/17, do świadomego wypaczenia sensu wywodu Sądu - "nie dostrzegł" poprzedzających dwóch ostatnich zdań dziewiątego akapitu wyroku, które nadają, w ocenie skarżącego, wnioskowanym dokumentom charakter informacji sektora publicznego. Wobec powyższego skarżący wniósł o zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, wskazanie, że organ dopuścił się bezczynności oraz ustalenie i ukaranie osób, które doprowadziły do tego stanu, ponadto wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od stwierdzenia bezczynności oraz podjęcie środków zapobiegających bezczynności organu w przyszłości. W odpowiedzi organ stwierdził między innymi, że zgodnie z art. 22 upwisp., rozpatrzenie wniosku następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Na trzy wnioski skarżącego udzielono odpowiedzi w piśmie z [...] października 2020 r. przytaczając szczegółowe uzasadnienie przyjętego stanowiska w sprawie. Bezczynność natomiast ma miejsce wtedy, gdy organ nie reaguje na skierowany wniosek mimo upływu terminu, udziela informacji niepełnej bądź organ stosuje niewłaściwą formę rozpatrzenia wniosku. Dodał, że w przedmiotowej sprawie brak jest również podstaw do udostępnienia wnioskowanych dokumentów z akt zmarłych na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 października 2011 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe (Dz.U. Nr 237 poz. 1412), ponieważ Pan T. C. jako siostrzeniec osób zmarłych, nie jest członkiem rodziny w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 53 ze zm.). Prezes ZUS w dniu [...] października 2020 r. przekazał pismo skarżącego do rozpoznania Ministrowi Rodziny i Polityki Społecznej. W piśmie z [...] listopada 2020 r. (data wpływu do ZUS [...] listopada 2020 r.) Minister Rodziny i Polityki Społecznej uznał się niewłaściwym do rozpoznania ponaglenia i przekazał sprawę do rozpatrzenia Prezesowi ZUS. Prezes ZUS postanowieniem z [...] listopada 2020 r., znak [...], na podstawie art. 37 § 5 i § 6 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej "Kpa."), po rozpatrzeniu ponaglenia wniesionego przez skarżącego na bezczynność organu, stwierdził, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie dopuścił się bezczynności w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na trzy wnioski z [...] września 2020 r. o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. W uzasadnieniu postanowienia Prezes ZUS powtórzył wyjaśnienia zawarte w piśmie z [...] października 2020 r. Podkreślił, że wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji o sprawach publicznych, nie zostały wytworzone dla celu publicznego. Informacją sektora publicznego jest informacja o takiej aktywności podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych celów publicznych. Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie ściśle powiązana z organizacją pracy tych podmiotów, a także z organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1820/17). Prezes ZUS uznał, że w kontekście obowiązujących przepisów oraz poglądów prezentowanych w orzecznictwie, informacji w indywidualnych sprawach poszczególnych świadczeniobiorców Zakładu (w tym także nieżyjących) nie można uznać za informacje sektora publicznego. Wobec powyższego Prezes ZUS uznał zarzuty zawarte w ponagleniu jako bezzasadne, stwierdzając, że rozpoznał wnioski w sposób prawidłowy i w określonym przepisami terminie. We wskazanej na wstępie skardze na bezczynność Prezesa ZUS skarżący zawarł zarzut naruszenia art. 7 Kpa. przez świadomie wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz art. 23 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego przez nieudostępnienie wnioskowanych dokumentów. Wobec powyższego wniósł o: - zobowiązanie Prezesa ZUS do załatwienia trzech wniosków z [...] września 2020 r. zgodnie z obowiązującą procedurą, - zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego odpowiedź ZUS narusza normy postępowania w administracji, bowiem: - jest tendencyjną kompilacją zdań z akapitów tekstu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 1820/17), kreującą fikcyjny stan faktyczny, jako przesłankę blokady dostępu do dokumentów, - wypacza sens zwartego wywodu NSA przez niedorzeczne zrównanie roli świadectw pracy z pomocniczą funkcją rejestrów wejścia/wyjścia gości i kalendarza spotkań ministra, tj. główną przesłanką oddalenia skargi kasacyjnej. W ocenie skarżącego rzetelna analiza prawnych rozważań NSA pozwala stwierdzić, że przedmiotem złożonych przez niego wniosków, wbrew twierdzeniu ZUS, są dokumenty informacji sektora publicznego, ponieważ: 1. Świadectwa pracy to dokumenty prywatne, jednak wytwarzane przez zakłady pracy z mocy ustawy i według wzoru prawnie określonego, służące realizacji celu publicznego, jakim jest gwarantowane przez Państwo bezpieczeństwo socjalne seniorów. Zbieżność interesu prywatnego obywateli z ustawowo realizowanym przez ZUS celem publicznym włącza świadectwa pracy do kręgu informacji sektora publicznego. 2. Świadectwa pracy umożliwiają ZUS wypełnianie zadania publicznego, do którego realizacji został powołany przez Państwo. Gromadzenie i przetwarzanie świadectw pracy to istotny element realizacji publicznego celu działania ZUS, poprzez przyznanie i wypłatę świadczeń rentowo-emerytalnych. 3. Świadectwa pracy bezsprzecznie są związane z zewnętrzną, publiczną sferą działalności ZUS, co nadaje im przymiot informacji sektora publicznego. Ponadto skarżący stwierdził, że ponaglenie z [...] października 2020 r. zwrócono do Centrali ZUS z poleceniem rozpoznania (pismo z [...] listopada 2020 r.), co wskazuje na niedopełnienie obowiązków przez funkcjonariusza publicznego, polegających na obligatoryjnym przedłożeniu ponaglenia Ministrowi - Organowi nadzorującemu ZUS (art. 66 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). W opinii skarżącego bezprawnie "wykonano ministerialną dyspozycję", przez wydanie postanowienia [...] listopada 2020 r. w sprawie bezczynności, gdyż takie działanie jest zasadne wyłącznie w przypadku braku organu wyższego szczebla – art. 37 § 3 pkt 2 Kpa. W konkluzji skarżący stwierdził, że z powodu nieudostępnienia żądanych informacji sektora publicznego do dnia sporządzenia skargi oraz wyczerpania administracyjnych środków zaskarżenia Prezes ZUS pozostaje w bezczynności, co sprawia, że niniejsza skarga jest zasadna i konieczna. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że w skardze błędnie wskazano Prezesa ZUS jako organ, który powinien rozpatrzeć wniosek o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego i któremu w tym przedmiocie zarzuca się bezczynność. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 1 upwisp. podmiotami zobowiązanymi do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania są jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869). Według natomiast art. 9 pkt 8 tej ostatniej ustawy jednostką sektora finansów publicznych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze. Prezes ZUS nie jest zatem organem właściwym do rozpoznawania wniosków o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, dlatego też skarga już choćby z tego powodu powinna zostać przez sąd oddalona. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu skargi polegającego na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego i uznaniu, że wnioskowane dokumenty z akt wskazanych zmarłych nie stanowią informacji o sprawach publicznych oraz nieprzekazaniu informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, jak wymaga tego przepis art. 23 ust. 1 pkt 1 upwisp., Prezes ZUS stwierdził, że dokumentacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący, nie posiada waloru informacji publicznej oraz informacji sektora publicznego. Wyjaśnił, że wnioskowane dokumenty (świadectwa pracy i inne dokumenty poświadczające okresy i miejsca pracy) z akt zmarłych: H. K., S. J. oraz C. J., zostały złożone w Zakładzie przez ubezpieczonych w celu ustalenia ich prawa do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, dotyczą one zatem ich indywidualnych spraw (takiego stanowiska nie zmienia fakt, że są to osoby nieżyjące). Nie stanowią one zatem informacji o sprawach publicznych, nie zostały wytworzone dla celu publicznego. Organ zwrócił uwagę na treść art. 2 ust. 1 upwisp., zgodnie z którym przez informację sektora publicznego należy rozumieć każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będącą w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 3 upwisp. W myśl art. 2 ust. 2 upwisp. przez ponowne wykorzystywanie należy rozumieć wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, informacji sektora publicznego, w celach komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją sektora publicznego w rozumieniu ww. ustawy jest taka informacja utrwalona i będąca w posiadaniu podmiotów wskazanych w ustawie, która może podlegać ponownemu wykorzystaniu, a zatem tylko taka, która została wytworzona dla celu publicznego, tj. wytworzona w ramach działania ukierunkowanego na realizację interesu publicznego, utrwalona i będąca w posiadaniu podmiotów wskazanych w ustawie. Informacją sektora publicznego jest bowiem informacja o takiej aktywności podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych celów publicznych. Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie ściśle powiązana z organizacją pracy tych podmiotów, a także z organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1820/17). Jak stwierdził Prezes ZUS, w kontekście zatem obowiązujących przepisów oraz poglądów prezentowanych w orzecznictwie, informacji w indywidualnych sprawach poszczególnych świadczeniobiorców Zakładu (w tym także nieżyjących) nie można uznać za informacje sektora publicznego. Dlatego też nieuzasadnione prawnie są twierdzenia skarżącego, iż świadectwa pracy złożone w Zakładzie przez konkretnych ubezpieczonych należą do kręgu informacji sektora publicznego. W konsekwencji Prezes ZUS stwierdził, że Zakład nie dopuścił się w sprawie bezczynności, postępowanie nie było również prowadzone w sposób przewlekły. Pismo zawierające trzy wnioski z [...] września 2020 r. o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego zostało wniesione [...] września 2020 r., odpowiedź została udzielona skarżącemu pismem z [...] października 2020 r., wysłanym do skarżącego tego samego dnia. Termin określony w art. 22 ust. 1 upwisp. (14 dni od dnia złożenia wniosku) został więc zachowany. Ponadto Prezes ZUS wskazał, że sprawę prawidłowo załatwiono zwykłym pismem, jako że żądana informacja nie stanowi informacji sektora publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna, jednakże nie jest zasadna. W świetle art. 25 ust. 2 ustawy upwisp., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o ponowne wykorzystywanie stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W przypadku złożenia skargi na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, obowiązkiem Sądu jest dokonanie ustaleń, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, oraz że informacja, o której mowa we wniosku stanowi informację sektora publicznego, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z art. 3 pkt 1 upwisp., podmiotami zobowiązanymi do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania są jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.). Zgodnie z art. 9 pkt 8 powołanej ustawy sektor finansów publicznych tworzy Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest zatem podmiotem zobowiązanym na gruncie upwisp. Przez informację sektora publicznego należy rozumieć zgodnie z art. 2 ust. 1 upwisp., każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej albo audiowizualnej, będącą w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 3. Wskazania przy tym wymaga, że dyrektywa 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. UE L z 2003.345.90), obejmuje wszelkie posiadane przez organy sektora publicznego przejawy działań, faktów lub informacji – oraz wszelkie kompilacje takich działań, faktów lub informacji – niezależnie od zastosowanego w tym celu środka (zapisane na papierze, zapisane w formie elektronicznej lub zarejestrowane w formie dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, (motyw 11 dyrektywy)). Przez ponowne wykorzystywanie należy rozumieć wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, zwane dalej "użytkownikami", informacji sektora publicznego, w celach komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny cel, dla którego informacja została wytworzona (art. 2 ust. 2 upwisp.). Na cel komercyjny lub niekomercyjny, inny, co wymaga podkreślenia, niż pierwotne przeznaczenie w ramach zadań publicznych, dla których dokumenty zostały wytworzone, wskazuje jednoznacznie art. 2 pkt 4 dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. W sprawie niniejszej Sąd podziela pogląd Prezesa ZUS, że żądane przez skarżącego dokumenty z akt osób zmarłych dotyczą zatrudnienia tych osób, miejsca ich pracy, świadectw pracy, nie stanowią więc informacji o sprawach publicznych, nie zostały również wytworzone dla celu publicznego. Są to dokumenty mające na celu poświadczenie zatrudnienia, a co za tym idzie ustalenia świadczenia z zakresu ubezpieczeń społecznych w postaci emerytury. Wskazać przy tym należy na art. 2 ust. 1 lit. a dyrektywy 2003/98/WE, który stanowi, że dyrektywa nie ma zastosowania do dokumentów, których dostarczanie jest działalnością leżącą poza zakresem zadań publicznych. Powyższy przepis wskazuje zatem, że wyłączeniu podlegają te dokumenty, które są w posiadaniu organów sektora publicznego w związku z wykonywaniem działalności wykraczającej poza zakres zadań publicznych (por. P. Sietniewski, Ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego Komentarz, C.H. Beck 2017, str. 19). Innymi słowy, jeżeli dokument, będący przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji sektora publicznego, został wytworzony przez podmiot zobowiązany w oderwaniu od wykonywanej przez niego działalności (poza zakresem określonych zadań publicznych), to dokument taki nie stanowi informacji sektora publicznego. Ponadto wskazać należy, że odpowiedź na wniosek skarżącego została udzielona w terminie 13 dni. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. ----------------------- 4