II SAB/Wa 76/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Maria Werpachowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi S.W. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 21 marca 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku S.W. z dnia 21 marca 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 (pięćset) zł. S. W. pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rzędu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 708 ze zm. – dalej jako ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym) o wyłączeniu stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a powołanej ustawy. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 12 w zw. z art. 35 § 1 i w zw. z art. 37 § 1 k.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sposób przewlekły oraz na niezałatwieniu sprawy z wniosku skarżącego w terminie, poprzez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w sposób sprawny i szybki i w konsekwencji dopuszczenie się nieuzasadnionej zwłoki w załatwieniu sprawy i prowadzenie sprawy dłużej niż jest to niezbędne do jej załatwienia, wbrew zasadom szybkości postępowania, przy jednoczesnym podważeniu zasady praworządności oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej. Mając na względzie wskazane zarzuty skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, iż organ rozpatrujący sprawę dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania i tym samym nie załatwił jej w terminie; 2) stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny, 4) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi S. W. wskazał, iż pismem z dnia [...] marca 2017 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym z wnioskiem o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiadomił wnioskodawcę w trybie art. 36 § 1 k.p.a., iż sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. W ocenie organu administracji rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić pierwotnie do dnia [...] października 2017 r., a w kolejnym piśmie z dnia [...] października 2017 r. organ administracji wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] czerwca 2018 r. Organ administracji uzasadniając wyznaczenie tak odległego terminu wskazał na konieczności dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających, w szczególności wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA oraz IPN o przesłanie informacji dotyczących m.in. pobieranych świadczeń, okresów oraz przebiegu służby skarżącego. W związku z wyznaczeniem przez organ administracji tak odległego terminu skarżący w trybie art. 37 § 1 k.p.a. złożył zażalenie (ponaglenie) na przewlekłe działanie organu oraz niezałatwienie sprawy w wyznaczonym terminie. W odpowiedzi na zażalenie (ponaglenie) skarżącego organ administracji pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. podniósł, iż skarżący "nie wskazał żadnego obiektywnego powodu uzasadniającego stanowisko". Nadto organ podniósł, że w poprzednich pismach kierowanych do skarżącego wskazał obiektywne przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu określonego w k.p.a., zaś podniesione w zażaleniu przez skarżącego okoliczności dotyczą jedynie jego własnej opinii. Z powyższym stanowiskiem organu administracji oraz jego argumentacją skarżący się nie zgodził, albowiem nie sposób uznać, iż przedstawione przez organ przyczyny usprawiedliwiałyby jego bezczynność i przewlekle postępowanie w niniejszej sprawie. Mając na względzie brzmienie art. 12 i art. 36 i art. 37 k.p.a. skarżący stwierdził, iż samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania. Organy administracji publicznej obowiązane są do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki lecz w niniejszej sprawie od dnia złożenia wniosku sprawa nie została zakończona przez wydaniem decyzji. Co więcej, wyznaczony przez organ administracyjny termin na załatwienie sprawy, tj. trwający ponad 15 miesięcy od dnia złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest niczym nieuzasadniony oraz przekracza wszelkie rozsądne granice, zaś podejmowane przez organ czynność nie zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy nie można przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów). Można wręcz zakładać, iż organ umyślnie przedłużał podstępowanie poza rozsądne granice i organowi nie zależało na szybkim i sprawnym załatwieniu sprawy, w sposób nakazany przez kpa. i zasady państwa prawnego. Skarżący podkreślił, iż zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości. Natomiast kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania m.in. kwerendy akt nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu bezczynności ani przewlekłości. Reasumując skarżący stwierdził, iż w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z przewlekłością postępowania i bezczynnością organu polegającą w szczególności na nieracjonalnym przedłużeniu terminu do jej załatwienia. Jednocześnie okoliczności dotyczące niniejszej sprawy, w szczególności czas i sposób prowadzenia postępowania, uzasadniają wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu podniósł, iż skarżący wniósł w sprawie w dniu [...] grudnia 2017 r. ponaglenie. Wniosek wszczynający sprawę został wniesiony w dniu [...] marca 2017 r., a zatem zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) nie przysługiwało stronie prawo do wniesienia ponaglenia, a prawo do wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wniósł wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zgodnie z orzecznictwem sądowym, przesłanką dopuszczalności wniesienia do sądu skargi na bezczynność organu jest uprzednie wniesienie przez stronę zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a., albowiem jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 123/17- publik. LEX nr 2323180). Odnosząc się do zarzutów skargi pełnomocnik organu wskazał, iż minister właściwy do spraw wewnętrznych aby wydać decyzje w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. W pierwszej kolejności na organie ciąży obowiązek wystąpienia do ZER MSWiA z zapytaniem, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymaga, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne jest wystąpienie do IPN z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ww. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne jest wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Biorąc zatem pod uwagę stan faktyczny oraz prawny (wynikający z ww. ustawy i zobowiązujący organ do przeprowadzenia szeregu czynności w sprawie zanim organ wyda decyzję na podstawie art. 8 a ustawy) organ podniósł, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15 c, 22 czy art. 24 a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym. Zatem w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności (wyrok WSA w Lublinie z dnia 3 czerwca 2013 r. Sygn. akt II SAB/Lu 05/13 – publik. LEX nr 1333599). Pełnomocnik organu zaznaczył, iż do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 100 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a o zaopatrzeniu emerytalnym oraz, że w sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które miały wpływ na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Uznając wniosek o wymierzenie organowi grzywny za niezasadny pełnomocnik Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zasygnalizował, iż organ nie unika celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale dokonuje zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zebrania materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznaniu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 149 § 6 p.p.s.a. Bezsprzecznie skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu wystosował w dniu 6 grudnia 2017 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Sąd wziął pod uwagę, że instytucję ponaglenia w miejsce zażalenia na niezałatwienie sprawy wprowadzono na mocy art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Na mocy art. 9 pkt 3 lit. b tejże ustawy wprowadzono także cyt. art. 53 § 2b p.p.s.a. Choć słusznie organ zasygnalizował, iż zgodnie z art. 16 ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym, to jednak w analizowanym przypadku wymóg wniesienia środka zaskarżenia przed złożeniem skargi został spełniony, co czyni tę skargę dopuszczalną. Sąd stwierdza, że skarga jest też zasadna. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na przewlekłość organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu 21 marca 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zauważyć też należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia [...] sierpnia 2018 r., tj. do dnia rozpatrzenia skargi na przewlekłość, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji (do dnia rozpoznania sprawy organ nie powiadomił Sądu o wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie). Czynności podejmowane przez organ wskazane w pierwszej części uzasadnienia, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. W sprawie tej nie ma wątpliwości, że od dnia wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym organ przez 2 miesiące nie podejmował jakichkolwiek czynności. Dopiero pismem z dnia [...] maja 2017 r. zawiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] października 2017 r. i zwrócił się do Dyrektora ZER MSW o przekazanie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo od renty lub emerytury. ZER MSW pismami z dnia [...] czerwca 2017 r. i dnia [...] lipca 2017 r. udzieliło odpowiedzi na pismo z dnia [...] maja 2017 r. Kolejną czynność (po 3 miesiącach od uzyskania odpowiedzi od ZER MSW), tj. zwrócenie się do IPN i Komendanta Głównego Policji, organ podjął dopiero [...] października 2017 r., już po upływie wyznaczonego terminu do załatwienia sprawy. W tym samym dniu organ wystosował do skarżącego pismo informujące o kolejnym przedłużeniu terminu aż do dnia [...] czerwca 2018 r. Z akt nie wynika aby od dnia [...] października 2017 r., za wyjątkiem udzielenia skarżącemu odpowiedzi na ponaglenie pismem z dnia 11 grudnia 2017 r., organ podejmował dalsze czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydana orzeczenia kończącego sprawę. Do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd upłynęło ponad 18 miesięcy, a wniosek nadal nie został rozpoznany. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącego o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednakże we wskazanych terminach sprawa nie została przez organ załatwiona. Sąd podkreśla, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego jest bezsporne, że organ pozostaje w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku S. W., a ta przewlekłość, z uwagi na wielomiesięczny brak jakiejkolwiek aktywności w tak ważnej z punktu widzenia skarżącego sprawie, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym tj. ponad 18 miesięcy, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Przewlekłość ta trwa nadal, bowiem do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie organ nie rozpoznał wniosku skarżącego z dnia 21 marca 2017 r. i nie zakończył postępowania wydaniem decyzji. Nie chodzi przy tym o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu, w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, Sąd w pełni podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Ustalając wysokość nałożonej grzywny Sąd wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, stanowiące wyżej omówione przyczyny przewlekłego prowadzenia postępowania, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy. Sąd wymierzył organowi grzywnę. Na jej wysokość (500 zł), poza oceną stopnia rażącej przewlekłości, wpływ ma także postrzeganie danego organu w systemie organów Państwa i to jaka jest jego rola w kształtowaniu świadomości poszanowania prawa w społeczeństwie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wydawanych przez siebie decyzji jest naczelnym organem administracji rządowej. W tym zakresie powinności organu zobowiązanego są oczywiste. Sąd ustalając wysokości grzywny nie stracił z pola widzenia okoliczności wskazanych przez organ w odpowiedzi na skargę, w szczególności uwzględnił argument o konieczności rozpoznania 4100 tego typu spraw. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 21 marca 25 maja 2017 r. w terminie określonym w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano zaś na podstawie art. 149 § 1a. p.p.s.a. Natomiast podstawę wymierzenia grzywny stanowi przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. - pkt 3 wyroku.