II SAB/Wa 760/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas, Sędziowie WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A.S. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania odwołania oddala skargę. Pan A. S.(zwany dalej skarżącym) złożył skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej MSWiA) w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej (zwanego dalej KSG) z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] przedmiocie stwierdzenia w pkt 4 nieważności rozkazu personalnego Komendanta N. Oddziału Straży G. (zwanego dalej Komendantem) z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]. Komendant wydał rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w sprawie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Skarżący odwołał się do KSG wnosząc o stwierdzenie nieważności Rozkazu Personalnego Komendanta z dnia [...]lipca 2005 r. nr [...]. Stwierdził, że Komendant wydając rozkaz persony z dnia [...] lipca 2018 r. rozstrzygnął kwestię wysługi lat skarżącego bez podstawy prawnej, tj. istnieje przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 2 kpa. Jak wskazał skarżący, KSG decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu, gdyż jego zdaniem jest on zgodny z prawem. Wskazał, że rozstrzygnięcie pkt 4 w przedmiotowym rozkazie zostało oparte na aktach wykonawczych, które zostały wydane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie delegacji ustawowej wskazanej w art. 106 § 1 ustawy z dnia 12 października 1990 roku o Straży Granicznej. Jego zdaniem organ administracji publicznej, zobligowany jest do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Rolą organu Straży Granicznej nie jest kwestionowanie powszechnie obowiązujących norm prawnych, tylko ich realizacja. Biorąc to pod uwagę KSG przedłożył odwołanie skarżącego do decyzji MSWiA. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018r. MSWiA poinformowało skarżącego, z jakich powodów sprawa nie zostanie załatwiona w terminie. Pismem z dnia [...] października 2018r. skierowanym do KSG i do skarżącego MSWiA uznał, że nie jest właściwy rzeczowo do zajmowania się tą sprawą i przekazało sprawę według właściwości do KSG. W powołanym piśmie MSWiA szczegółowo wskazał powody uznania się niewłaściwym. W odpowiedzi na skargę organ uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż MSWiA działając jako organ niewłaściwy przekazał sprawę zgodnie z właściwością i stosownym uzasadnieniem Komendantowi Głównemu Straży Granicznej.  Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest bezczynność MSWiA w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji KSG z dnia [...] lipca 2018 r. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wobec tego z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w przewidzianym prawem terminie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność MSWiA polegająca na niewydaniu stosownego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Zgodnie z art. 19 Kpa. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, co oznacza, że obowiązek przestrzegania właściwości miejscowej ciąży na organie z mocy prawa, zaś organ administracji publicznej, który podjął prowadzenie sprawy i doszedł następnie do przekonania, że nie jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji, powinien przekazać sprawę organowi właściwemu niezależnie od tego, czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu czy na żądanie strony. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Takimi przepisami będą przepisy ustaw szczególnych wskazujących na kompetencję danego organu do załatwienia danego rodzaju sprawy z uwagi na jej przedmiot i ustalony stan faktyczny. Podkreślić należy, iż rozstrzygnięcie sprawy z naruszeniem przepisów o właściwości, w tym miejscowej, stanowi tak ciężką wadę decyzji, iż skutkować musi stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. i to niezależnie od wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 5 § 2 pkt 4 Kpa., pod pojęciem "ministra" należy rozumieć, m. in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Przepis art. 1 pkt 1 i 4 Kpa. stanowi, że Kodeks normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych i w sprawach wydawania zaświadczeń. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2365 ze zm.) centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony granicy państwowej i kontroli ruchu granicznego jest Komendant Główny Straży Granicznej. Oznacza to, że we wszystkich sprawach związanych z zakresem wskazanym w art. 3 ust. 1 cyt. ustawy Komendant Główny Straży Granicznej jest organem centralnym, zakres ten obejmuje także organizację służby funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz jej przebieg. Natomiast treść art. 3 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej wskazuje Komendanta Głównego Straży Granicznej jako przełożonego wszystkich funkcjonariuszy Straży Granicznej. Zatem Komendant Główny Straży Granicznej pozostaje w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa., "ministrem", od decyzji którego nie służy odwołanie lecz wniosek z art. 127 § 3 Kpa. o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tenże organ. Zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2018 r. poz. 762 ze zm.), w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienia takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej. Wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2018 r. ukierunkowany jest na stwierdzenie nieważności rozkazu Komendanta z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w części dotyczącej pkt 4, tj. ustalenia wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego ówczesnego funkcjonariusza Straży Granicznej. KSG rozpatrując wniosek orzekał wyłącznie w jego zakresie co znalazło wyraz w rozstrzygnięciu sprawy o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] wyłącznie w części pkt 4 - orzekającego o ustaleniu wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego. W ustawie o Straży Granicznej, w przepisach dotyczących ustalania dodatków za wysługę lat nie ma uregulowań, które przewidywałyby kompetencje MSWiA jako organu odwoławczego od decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej w takich sprawach. W tym przypadku nie ma zastosowania przepis art. 36 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, stanowiący, iż od decyzji o mianowaniu funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszeniu oraz zwalnianiu z tych stanowisk wydanej przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Przywołany przepis dotyczy, wyłącznie ściśle wymienionych rodzajów spraw. W związku z powyższym uznać należy, że MSWiA jest organem właściwym do rozpoznania odwołań od decyzji wydanych przez KSG tylko w stosunku do decyzji wymienionych w art. 36 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Oznacza to, że w sytuacji, gdy KSG wyda inną decyzję (postanowienie) niż dotyczącą mianowania, przeniesienia czy zwolnienia funkcjonariusza, to od takiej decyzji nie będzie przysługiwało odwołanie do MSWiA, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do KSG. W tym stanie rzeczy należy uznać, że sprawa dotyczy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez KSG decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] wyłącznie w części dotyczącej ustalenia wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego, i konieczne stało się przekazanie jej według właściwości do KSG. Nie można wobec powyższego podzielić stanowiska skarżącego, że MSWiA pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania odwołania, skoro nie jest on uprawniony do ponownego rozparzenia sprawy zakończonej decyzją wydaną we wskazanym wyżej przedmiocie. KSG decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] odmówił skarżącemu stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]. KSG przekazał odwołanie skarżącego do MSWiA. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. MSWiA poinformowało skarżącego, z jakich powodów sprawa nie zostanie załatwiona w terminie. Pismem z dnia [...] października 2018r. skierowanym do KSG i do skarżącego MSWiA zasadnie uznał, że nie jest właściwy rzeczowo do zajmowania się tą sprawą i przekazał sprawę według właściwości do KSG. Żądanie zasądzenia na rzecz skarżącego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. kwoty pieniężnej w granicach określonych przez art. 154 § 6 p.p.s.a., nie jest w tym wypadku zasadne. Wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do art. 6 Kpa. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W świetle powołanych wyżej przepisów decyzja administracyjna czy tak jak w tym wypadku postępowanie MSWiA, musi być oparte na obowiązującym przepisie prawa i zgodne z jego treścią. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż MSWiA wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą i prawidłowo we właściwym terminie przekazał sprawę do organu właściwego. Wszystkie przytoczone okoliczności świadczą o tym, że MSWiA wyjaśnił sprawę w sposób wymagany przez art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.