II SAB/Wa 763/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego J. K. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. H. i J. K. zwrócili się do Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. z siedzibą w K. na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a triet pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń elektroenergetycznych usytuowanych na ich działkach położonych w J. o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] i [...], w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. W odpowiedzi na powyższy wniosek Spółka podała, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, jako że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania do wniosków skierowanych w indywidualnych sprawach roszczeń właścicieli nieruchomości, na których posadowione są urządzenia przesyłowe należące do Spółki. W związku z tym nie jest ona zobowiązana do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz nie jest uprawniona do udostępniania żądanych dokumentów, w tym decyzji administracyjnych. Skierowane do Spółki roszczenia, wraz z żądaniem udzielenia informacji, zostały rozpoznane zgodnie z obowiązującą procedurą oraz z uwzględnieniem m.in. ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. Nr 89, poz. 590 ze zm.) i ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 ze zm.). W związku z otrzymaną odpowiedzią wnioskodawcy wystąpili do Spółki w dniu 3 czerwca 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi Spółka w piśmie z dnia 10 lipca 2013 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko oraz wskazała dodatkowo, iż żądane kserokopie i odpisy decyzji administracyjnych, dotyczące konkretnego stosunku prawnego ukształtowanego w związku z wybudowaniem linii elektroenergetycznej na przedmiotowych nieruchomościach oraz indywidualnej sprawy objętej konkretnym roszczeniem cywilnym, nie dotyczą sprawy publicznej, a zatem nie są informacją publiczną. Spółka podała, że zgodnie z przyjętym i utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, powołała się przy tym na szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Podniosła ponadto, że Spółka jest uprawniona do ochrony informacji składających się na tajemnicę przedsiębiorstwa oraz związaną z infrastrukturą służącą do przesyłania energii elektrycznej, wchodzącą w skład infrastruktury krytycznej, podlegającej szczególnej ochronie, do której zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o szczególnych uprawnieniach ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa oraz ich wykonywaniu w niektórych spółkach kapitałowych lub grupach kapitałowych prowadzących działalność w sektorach energii elektrycznej, ropy naftowej oraz paliw gazowych (Dz. U. Nr 65, poz. 404 ze zm.) oraz przepisy ustaw powołanych we wcześniejszej odpowiedzi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. reprezentowany przez pełnomocnika zarzucił Polskim Sieciom Elektroenergetycznym S.A. z siedzibą w K., bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] kwietnia 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie bezczynności Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. oraz zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu wskazał w pierwszej kolejności, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w przypadku skargi na bezczynność strona skarżąca nie jest związana jakimkolwiek terminem na jej wniesienie. Ponadto z uwagi na to, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast w odniesieniu do kwestii obowiązku stosowania przez Spółkę prawa handlowego zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżący stwierdził, że argumentem jednoznacznie przemawiającym za słusznością takiego stanowiska jest brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, stanowiącego, iż zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej oprócz władz publicznych są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W ocenie skarżącego użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe, miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy publicznej i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), są zadaniami publicznymi. W odpowiedzi na skargę Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. wniosły o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jako niedopuszczalnej, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o jej oddalenie na podstawie art. 151 P.p.s.a. jako nieuzasadnionej. W uzasadnieniu Spółka wskazała, iż za odrzuceniem skargi przemawia okoliczność, że co prawda skarżący powołuje się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, ale w rzeczywistości informacja, o którą wnosi, nie dotyczy tej ustawy lecz realizacji indywidualnego roszczenia cywilnego. Powołując się na orzecznictwo podniosła, że samo powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeżeli wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Do skarg w tym zakresie nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a w konsekwencji również do skarg na bezczynność organów w tym względzie. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Spółka stwierdziła, że skarżący wystąpił z wnioskiem w konkretnej, indywidualnej sprawie, a zatem żądanie nie jest sformułowane od strony zbiorczego interesu, czyli nie dotyczy sprawy publicznej. Powołała się w tej kwestii na orzecznictwo sądów administracyjnych. Spółka wskazała też, że w przypadku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, udostępnieniu podlegają tylko informacje pozostające w dyspozycji takiego podmiotu w związku z wykonywanymi zadaniami, a nie wszystkie informacje objęte katalogiem z art. 6 ust. 1 ustawy. Obowiązki zaś operatora systemu przesyłowego określone w art. 9c ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) powodują, iż w tym zakresie Spółka mieści w katalogu podmiotów wykonujących zadania publiczne i tylko dane pozostające w tym zakresie w jej dyspozycji stanowią informację publiczną podlegającą obowiązkowi udostępnienia na wniosek. Spółka zwróciła uwagę, że dokumenty, których żąda skarżący, nie zostały przez nią wytworzone ani też nie zostały wydane w związku z inwestycją przez nią prowadzoną, co przesądza, że nie mają związku z zadaniami wykonywanymi przez Spółkę. Spółka podniosła ponadto, że przyjęcie, iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą służyć zbieraniu informacji służących dochodzeniu roszczeń od podmiotu, na który jednocześnie nakłada się obowiązek udzielenia wszelkich informacji zgodnie z wnioskiem kierującego roszczenia, stanowi ograniczenie prawa do obrony oraz prawa do ochrony ważnego interesu gospodarczego w sposób nieproporcjonalny i nieadekwatny do celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej, z jednoczesnym naruszeniem zasady równości stron, a tym samym stanowi wykładnię niezgodną z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 32 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W przypadku wniesienia skargi na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej u.d.i.p., a adresat wniosku jest dysponentem żądanej informacji. Dopiero bowiem ustalenie, że adresat wniosku jest zobowiązany do udostępnienia informacji, a żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można zarzucić temu podmiotowi bezczynność. Z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie, podmiot zobowiązany nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie wskazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 14 kwietnia 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Oznacza to, że z bezczynnością na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy adresat wniosku milczy, ale także wówczas, gdy odmawia takiej informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 5 udip nie budzi wątpliwości fakt, że PSE są zobowiązane do udzielenia informacji publicznej, bowiem są w całości własnością Skarbu Państwa, który jest jedynym akcjonariuszem (rubryka 7 odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego nr KRS[...]). Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów. Stwierdzić także należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek, następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Żądana przez skarżącego informacja w postaci decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na nieruchomości, której jest właścicielem, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzje administracyjne, stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów, ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej – patrz wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 85/13 (publik. LEX nr 1313732). Żądanie skarżącego wypełnia dyspozycję art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wbrew stanowisku PSE, przymiotu tego nie pozbawia żądanej informacji okoliczność, że skarżąca wystąpiła z roszczeniami cywilnymi wobec PSE w związku z bezumownym korzystaniem przez nie z przedmiotowych nieruchomości, a zatem w indywidualnej sprawie, a nie w interesie publicznym. W myśl bowiem art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spełniona zatem została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, w odniesieniu do wniosku skarżącego. Dodać także należy, że PSE są podmiotem wykonującym zadania publiczne, które cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów tak konstytucyjnych, jak i ustawowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05 stwierdził, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi urzeczywistnia dobro wspólne, o czym stanowi art. 1 Konstytucji RP, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki, może być ograniczona – stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Przedsiębiorstwa energetyczne są więc przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują – w ocenie Sądu – zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Powyższe rozważania można, zdaniem Sądu, odnieść także do przedsiębiorstwa, które zajmuje się przesyłem energii elektrycznej. Wbrew stanowisku Spółki żądane informacje pozostają w związku z żądaniami wykonywanymi przez ten podmiot, albowiem odnoszą się do instalacji elektroenergetycznej. Dodać należy, że jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). Skoro PSE nie udzieliły żądnej informacji publicznej, jak też nie wydały wnioskodawcy decyzji o odmowie jej udzielenia, to pozostają w zwłoce w realizacji ustawowego obowiązku. Sąd nie dopatrzył się jednak w bezczynności Spółki rażącego naruszenia prawa. Wniosek pełnomocnika skarżącej o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Kancelarii Ogólnej PSE S.A. w dniu 19 kwietnia 2013 r., zaś odpowiedź na ten wniosek została sporządzona w dniu 6 maja 2013 r. Zatem udzielenie wnioskodawcy odpowiedzi nastąpiło jedynie z kilkudniowym opóźnieniem. Podkreślenia wymaga, iż podmiot zobowiązany nie pozostawił wniosku strony bez rozpoznania, lecz błędnie zakwalifikował żądanie skarżącej oraz dokonał wadliwej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co nie może być poczytywane za kwalifikowaną postać bezczynności. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.