II SAB/Wa 765/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Fularski, Stanisław Marek Pietras, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku z dnia 16 sierpnia 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku A.K. z dnia 16 sierpnia 2017 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w kwocie 500 zł (pięćset złotych). Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. A. K. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wyłączenie wobec niego stosowania art. 15c i art. 22a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708); zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270). Pismem z dnia [...] października 2017 r. organ zawiadomił wnioskodawcę na podstawie art. 36 K.p.a., o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] marca 2018 r. wobec konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia czynności wyjaśniających. Pismem dnia [...] października 2017 r. organ wystąpił do Zakładu [...] MSWiA o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby, w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Zakład [...] MSWiA odpowiedział na wezwanie organu pismem z dnia [...] października 2017 r., w którym poinformował, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej oraz, że został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w dniu [...] lipca 2013 r. Do pisma dołączono wydaną na podstawie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury z dnia [...] lipca 2017 r., wydaną na podstawie art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej z dnia [...] lipca 2017 r. oraz otrzymaną informację z Instytutu Pamięci Narodowej-Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) z dnia [...] kwietnia 2017 r. o pełnieniu przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b wskazanej ustawy. O przekazaniu tych informacji Zakład [...] MSWiA poinformował wnioskodawcę. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ wystąpił do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu jego służby, które pozwolą ocenić spełnienie przez niego przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, w tym zwłaszcza informacji dotyczącej stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach) potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w spawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.), jak również informacji o wszelkich prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego, a także ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych umorzonych w związku ze zwolnieniem ze służby. Ponadto tego samego dnia organ wystąpił do Prezesa IPN z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawcy do dnia 31 lipca 1990 r., w szczególności okresów służby, nazw formacji, jednostek organizacyjnych, komórek organizacyjnych, zajmowanych stanowisk, pełnionych funkcji, także o przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków od dnia 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ, powołując się na art. 36 K.p.a., zawiadomił wnioskodawcę, o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] czerwca 2018 r. wynikającego z konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy. IPN pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. IPN, a Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego pismem z dnia [...] lipca 2018 r., nadesłali żądane informacje dotyczące wnioskodawcy. A. K. w piśmie z dnia [...] października 2018 r. złożył ponaglenie wnosząc o niezwłoczne załatwienie wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, że została zebrana dokumentacja niezbędna do merytorycznego rozstrzygnięcia oraz pouczył o treści art. 10 i art. 81 K.p.a. A. K. pismem z dnia [...] listopada 2018 r. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że pomimo upływu ustawowych terminów wynikających z K.p.a. do dnia złożenia skargi organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. W jego ocenie działania organu są pozorne i przedłużają postępowanie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego ze względu na wystąpienie obiektywnie weryfikowanych czynników, które wpłynęły na terminy rozstrzygnięcia sprawy. Poinformował, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę wpłynęła znaczna ilość spraw (około 4 700) w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Stwierdził, że nie unikał celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zbierał materiały dowodowe konieczne do wydania decyzji. Organ zwrócił uwagę na rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane zarówno w przedmiocie bezczynności, jak i rozstrzygnięcia merytoryczne, w których Sąd odrzucił skargi w zakresie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wniosku o wyłączenie na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Przed wniesieniem skargi, A. K. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na przewlekłość organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu [...] sierpnia 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zauważyć też należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 K.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 K.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 K.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 K.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 K.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia [...] listopada 2018 r., tj. do dnia wniesienia skargi na bezczynność nie została zakończona poprzez wydanie decyzji. Czynności podejmowane przez organ wskazane w pierwszej części uzasadnienia, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy, reakcją organu na wniosek A. K. było pismo z dnia [...] października 2017 r. informujące skarżącego o przedłużeniu terminu w trybie art. 36 § 1 K.p.a. do dnia [...] marca 2018 r., a następnie pismem z tego samego dnia organ zwrócił się do Zakładu [...] MSW o przekazanie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do renty lub emerytury. Kolejną czynność, czyli zwrócenie się o informacje do IPN i Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego organ podjął dopiero [...] kwietnia 2018 r. Sytuacja ta jest tym bardziej naganna, że Zakład [...] MSWiA udzielił odpowiedzi na wskazane pismo już w dniu [...] października 2017 r., w którym wyjaśnił, że skarżący ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej. Licząc od tej daty przez ponad 5 miesięcy organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Następnie przedłużono termin załatwienia sprawy do dnia [...] czerwca 2018 r., a pismem z dnia [...] listopada 2018 r. organ poinformował skarżącego, ze została zebrana dokumentacja niezbędna do merytorycznego rozstrzygnięcia. Do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd upłynęło ponad 18 miesięcy, a wniosek nadal nie został rozpoznany. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 K.p.a. nie tylko nie został zachowany, ale rażąco przekroczony. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącego o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednak we wskazanych terminach sprawa nie została przez organ załatwiona. Sąd podkreśla, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od K.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów K.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego jest bezsporne, że organ przewlekle prowadził postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku A. K., a ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku A. K. w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. ponad 18 miesięcy, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa. Podkreślenia wymaga okoliczność, że do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie organ nie rozpoznał wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r. i nie zakończył postępowania wydaniem decyzji. Należy zauważyć, że w sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 K.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 K.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 K.p.a. Zdaniem Sądu, w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, Sąd w pełni podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-represyjny, a suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Podkreślić należy, że z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Zarówno zatem wymierzenie grzywny, czy przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. Ustalając wysokość nałożonej grzywny (500 zł) Sąd wziął pod uwagę znaczny upływ czasu od dnia [...] sierpnia 2017 r., tj. dnia złożenia wniosku do dnia rozpoznania skargi, a także okoliczność, że skarżącemu zostało znacząco obniżone świadczenie emerytalne. Miał jednocześnie na względzie bardzo dużą ilość wniosków złożonych do organu w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r. w terminie określonym w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a. P.p.s.a. Podstawą wymierzenia organowi grzywny stanowi przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. – pkt 3 wyroku.