II SAB/Wa 766/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi Z. M. na przewlekłość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. Zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego Z. M. z dnia [...] czerwca 2017 r. w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenia postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje Z. M. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1.000 (słownie: tysiąc) złotych. Z. M. pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. (data wpływu do organu – [...] czerwca 2017 r.) skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o ustalenie, że podlega wyłączeniu wobec niego stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową. Pismem z dnia [...] października 2017 r. organ, powołując się na art. 36 k.p.a., zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] grudnia 2017 r., z uwagi na konieczność wszechstronnego i wnikliwego jej zbadania, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Kolejnym pismem, z dnia [...] listopada 2017 r., organ zawiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] marca 2018 r., a następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. wskazał termin zakończenia sprawy do dnia [...] czerwca 2018 r. Skarżący w dniu [...] listopada 2020 r. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie w przedmiotowej sprawie, wskazując na konieczność niezwłocznego jej załatwienia. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przesłanie, na potrzeby prowadzonego postępowania, kompletnych akt osobowych Z. M.. W odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2020 r. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przesłał płytę DVD zawierającą kopię wnioskowanych akt osobowych. W dniu 12 listopada 2020 r. Z. M. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania jego wniosku nadanego [...] czerwca 2017 r., wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesiąca oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał decyzji w związku ze złożonym przez niego wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, ze względu na wystąpienie obiektywnie weryfikowanych czynników, które wpłynęły na terminy rozstrzygnięcia sprawy. Poinformował, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę wpłynęła znaczna ilość spraw (około 4.900) w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie rozpatrzenia wniosku o wyłączenie - na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a." Przed wniesieniem skargi, Z. M. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem, w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.); dalej: "k.p.a.", co czyni skargę dopuszczalną również w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt czy czynność nie zostały dokonane przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie rozpoznawania skargi. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego, dla uznania przewlekłego prowadzenia postępowania konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności, a mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Jak wynika z akt sprawy, skarżący pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. (data wpływu do organu - [...] czerwca 2017 r.) wystąpił do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270), który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż przesłanki w nim określone nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania, wyrażona we wskazanym przepisie, ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu do dokładnego wyjaśnienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. Chociaż, zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to w przedmiotowej sprawie do dnia rozpoznania skargi nie została wydana decyzja administracyjna (tj. prawie 4 lata). Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie budzi żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącego o przedłużeniu terminu jej załatwienia, jednak we wskazanych terminach ([...] grudnia 2017 r., [...] marca 2018 r. i [...] czerwca 2018 r.) sprawa nie została załatwiona. Ustawa zaopatrzeniowa nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie, związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt, nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego bezsporne jest, że w dacie rozpoznania skargi, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie rozpoznał wniosku Z. M. z dnia [...] czerwca 2017 r. Niewątpliwie zatem zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania jest uzasadniony. Stanowiło to dla Sądu podstawę do wydania rozstrzygnięcia stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, zarówno czas przewlekłego prowadzenia sprawy z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, tj. prawie 4 lata, jak i brak po stronie organu zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wiadomym jest, że ilość załatwianych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosków w sprawie wyłączenia stosowania art. 15c ustawy zaopatrzeniowej jest bardzo duża. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez prawie 4 lata nie kończył postępowania i nie wydał decyzji administracyjnej. Z tych względów, mając na uwadze potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy, Sąd orzekł o przyznaniu skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł. Sąd uwzględnił długość okresu, w którym organ nie dokonywał żadnych istotnych czynności w sprawie, a także przedmiot wniosku skarżącego. Określając wysokość sumy pieniężnej, Sąd wziął pod uwagę nie tylko rozmiar uchybień organu, ale i okoliczności, na które powoływał się on w odpowiedzi na skargę. Wartość przyznanej sumy pieniężnej spełnia także kryterium określone w p.p.s.a., zgodnie z którym suma pieniężna nie może przekraczać wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a i art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Podstawę przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej stanowi przepis art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku. Odnośnie zaś wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy wyjaśnić, że stosownie do art. 239 § 1 pkt 1 lit. d powołanej wyżej ustawy skarżący był zwolniony z obowiązku uiszczenia wpisu.