II SAB/Wa 768/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2019 r. sprawy ze skargi S. C. na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. o wydanie rozkazu personalnego postanawia: odrzucić skargę. Raportem z dnia [...] czerwca 2018 r., który wpłynął w tym samym dniu do organu i został zarejestrowany pod numerem [...], S. C. - funkcjonariusz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, (zwanej dalej "ABW"), powołując się na wejście w życie rozporządzenia, zwrócił się do Szefa ABW z prośbą o podwyżkę uposażenia, tj. wydanie indywidualnego rozstrzygnięcia administracyjnego w przedmiocie zmiany stawki uposażenia w ramach posiadanej przez niego grupy zaszeregowania, a przypadku wydania decyzji negatywnej - o wskazanie i wyjaśnienie przesłanek, jakie zdecydowały o podjętym wobec jego osoby rozstrzygnięciu. W piśmie nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. organ przedstawiając zakres zmian wprowadzonych rozporządzeniem oraz ich skutki dla funkcjonariuszy ABW, jak również powołując się na szczególny, administracyjnoprawny charakter stosunku służbowego, który uniemożliwia funkcjonariuszowi skuteczne ubieganie się o awans polegający na mianowaniu na stanowisko służbowe zaszeregowane do wyższej grupy uposażenia zasadniczego wyjaśnił skarżącemu, dlaczego pomimo wejścia w życie rozporządzenia z dniem 26 kwietnia 2018 r., nie doszło do wydania oczekiwanego przez niego rozkazu personalnego. Pełnomocnik skarżącego, uznając, że upłynęły terminy przewidziane na załatwienie sprawy określone w art. 35 § 2 i 3 k.p.a., skierowała w dniu [...] sierpnia 2018 r. ponaglenie do organu, domagając się usunięcia stanu bezczynności, poprzez wydanie decyzji w przedmiocie odmowy mianowania S. C. na wyższą grupę uposażenia zasadniczego w związku z wejściem w życie rozporządzenia, powzięcia środków zmierzających do zapobieżenia dalszej bezczynności, wskazanie przyczyn zaistnienia bezczynności oraz ukarania osób winnych wskazanych zaniedbań. Rozpatrując ponaglenie, organ wydał w dniu [...] sierpnia 2018 r. postanowienie nr [...], w którym stwierdził brak bezczynności, jeśli chodzi o termin i sposób załatwienia przedmiotowej sprawy. Organ wskazał iż, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organ miał obowiązek wydania w odniesieniu do skarżącego rozkazu personalnego o mianowaniu go z dniem [...] stycznia 2018 r. do nowej grupy zaszeregowania oznaczonej tym samym numerem oraz literą "a", z którą wiązało się wyższe uposażenie, jak również czy rzeczywiście dopuścił się bezczynności, kiedy na złożony w tym przedmiocie raport udzielił odpowiedzi w formie zwykłego pisma, a nie rozpatrzył go w sposób zgodny z żądaniem skarżącego, polegający na wydaniu decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego) odmawiającej mianowania go na ww. stanowisko. Zatem chociaż analizowana regulacja prawna adresowana była do ogółu funkcjonariuszy ABW, to jednak jej skutki, jeśli chodzi o obligatoryjną podwyżkę uposażenia, nie były już dla nich wszystkich jednakowe. Z treści ww. uzasadnienia jednoznacznie wynika, że wraz z wejściem w życie rozporządzenia utrzymane zostaną, co do zasady, aktualnie obowiązujące stawki w poszczególnych grupach uposażenia zasadniczego, a obligatoryjne podwyżki uposażenia (niewymagające w ogóle wydawania w tym przedmiocie rozkazów personalnych) obejmą jedynie funkcjonariuszy zaszeregowanych w grupach 19-24. Z kolei, jeśli chodzi o przyznanie funkcjonariuszom wprowadzonych na mocy rozporządzenia nowych grup uposażenia oznaczonych literą "a", które wiązało się z koniecznością wydania w odniesieniu do nich stosownego rozkazu personalnego o mianowanie nie miało ono ani powszechnego, ani obligatoryjnego charakteru, albowiem zgodnie z wolą ustawodawcy funkcjonariuszom ABW wykonującym zadania w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego państwa, które wymagają doświadczenia, specjalistycznego wykształcenia i wysokich kwalifikacji. W ocenie organu, taka treść uzasadnienia nie pozostawiała wątpliwości, że wprowadzenie nowych grup uposażenia oznaczonych literą "a" (grupy od 18a do 01a) stwarzało jedynie organowi możliwość ich przyznania (w oparciu o wydany rozkaz personalny o mianowaniu) i to wyłącznie tym funkcjonariuszom, którzy spełniali, jego zdaniem, ww. kryteria. ukierunkowane było na podwyższenie uposażenia Skoro z żadnego z przepisów rozporządzenia ani też z treści uzasadnienia do ww. nie wynikał obowiązek udzielenia wszystkim funkcjonariuszom awansu, polegającego na mianowaniu ich na nową grupę uposażenia oznaczoną literą "a", oczywistym jest, że decyzja w tym przedmiocie miała charakter wyłącznie uznaniowy i pozostawała w gestii przełożonych, którzy podejmowali ją w odniesieniu do tych osób, które ich zdaniem spełniały wymagane kryteria wskazane w treści uzasadnienia do projektu rozporządzenia. Decyzje o mianowaniu do nowych grup zaszeregowania oznaczonych lit. "a" nie były zatem podejmowane automatycznie w odniesieniu do wszystkich funkcjonariuszy, ale tylko do tych, którzy w ocenie swoich przełożonych zasługiwali na podwyżkę uposażenia w ramach wyróżnienia. Przyznanie przedmiotowych uposażeń nie odbywało się automatycznie i nie miało masowego charakteru, następowało zaś po przeprowadzeniu odpowiedniej procedury określonej w § 3 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy (Dz.U. z 2013 r. poz. 862), Strona 3 z 6 zwanym dalej "rozporządzeniem w sprawie przebiegu służby", która kończyła się wydaniem stosownej decyzji administracyjnej, czyli rozkazu personalnego o mianowaniu. Fakt, że skarżący nie został wbrew swoim oczekiwaniom mianowany na stanowisko w nowoutworzonej grupie zaszeregowania, oznaczonej wprawdzie tym samym numerem, ale z dodatkowym wyróżnikiem w postaci lit. "a", z którą wiązała się wyższa stawka uposażenia zasadniczego, w żadnym razie nie może być odczytywane jako nieuzasadnione i bezpodstawne pominięcie go przy obligatoryjnej podwyżce wynikającej z przepisów rozporządzenia. Taki charakter miała bowiem wyłącznie podwyżka dotycząca funkcjonariuszy zaszeregowanych w grupach uposażenia 19-24. Skarżący zaś, nie zaliczał się do tej grupy funkcjonariuszy, więc w przeciwieństwie do nich - nie mógł skutecznie ubiegać się o zwiększenie kwoty przysługującego mu uposażenia. Nie oznacza to jednak, że S.C. nie został wcale objęty przedmiotową regulacją, albowiem z chwilą jej wejścia w życie, zarówno skarżący jak i szereg innych funkcjonariuszy (niezaszeregowanych do żadnej z grup uposażenia objętych obligatoryjną podwyżką) - znaleźli się w jednakowej sytuacji polegającej na tym, że zachowywali oni dotychczasowe uposażenia, zyskując zarazem potencjalną możliwość "awansu" na stanowisko służbowe wiążące się z wyższą grupą uposażenia, o którym mogli zdecydować wyłącznie ich przełożeni. Odnosząc się do zarzutu bezczynności organ wskazał, w sytuacji, gdy jak wskazano, wydanie tego rodzaju aktu nie powinno być rozpatrywane w kategorii obowiązku, lecz wyłącznie uprawnienia organu - udzielenie skarżącemu pisemnej odpowiedzi na złożony przez niego raport z dnia [...] czerwca 2018 r. stanowiło terminową, zgodną z prawem i w pełni wystarczającą reakcję na tego rodzaju wystąpienie. Organ podnosił, że zgodnie z poglądami utrwalonymi w doktrynie oraz orzecznictwie sądowo-administracyjnym (przykładowe orzeczenia: wyrok WSA w Opolu z dnia 18.09.2018 r. sygn. II SA/Op 227/18, wyrok WSA w Łodzi z dnia 23.08.2018 r. sygn. III SAfLd 136/18 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29.03.2006 r. sygn. IV Sa/Wr 167/05) stosunek służbowy funkcjonariusza nie jest stosunkiem pracy, w którym strony mogłyby kształtować i zmieniać jego określone elementy (jak np. stanowisko, uposażenie, miejsce czy czas służby). Służba charakteryzuje się bowiem daleko idącą podległością i dyspozycyjnością, a funkcjonariusz wstępując do niej, godzi się na możliwość działania swojego przełożonego, który posiada znaczną władzę w zakresie kształtowania jego sytuacji prawnej, a w szczególności podejmowania stosownych decyzji w zakresie mianowania na nowe czy zwalniania z zajmowanego stanowiska, które mają w pełni uznaniowy charakter. Ten szczególny, administracyjno-prawny, tj. oparty na podległości służbowej charakter stosunku służbowego powoduje, że funkcjonariusze nie mają, co do zasady, roszczenia o "awans", przez co należy rozumieć zarówno mianowanie na wyższe stanowisko lub stopień służbowy, jak i mianowanie na takie samo stanowisko, ale zaszeregowane do grupy, z którą wiąże się wyższe uposażenie. Decyzja w tym przedmiocie ma więc zawsze charakter fakultatywny i pozostaje w gestii przełożonych, którzy w ten sposób korzystają z przysługującego im prawa do jednostronnego i władczego kształtowania polityki kadrowej, zapewniającej skuteczną realizację ustawowych zadań. W konsekwencji oczywistym jest zatem, że udzielenie funkcjonariuszowi ABW podwyżki wymagającej awansowania go na określone stanowisko służbowe związane z wyższą grupą uposażenia nie następuje z inicjatywy tego funkcjonariusza, lecz tylko i wyłącznie na wniosek jego właściwych przełożonych, którzy dokonują stosowanego aktu mianowania, po przeprowadzeniu wymaganej procedury określonej w ww. rozporządzeniu w sprawie przebiegu służby. Pełnomocnik wychodząc z założenia, że organ zobowiązany jest w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność, Skarżący wnosił na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu do wydania rozkazu personalnego w przedmiocie odmowy mianowania skarżącego na grupę uposażenia zasadniczego oznaczoną tym samym numerem ale z oznaczeniem lit. a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 kwietnia 2018r., w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się rozstrzygnięcia Sądu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący podkreślał, że w doktrynie oraz orzecznictwie wskazuje się na konstrukcję domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji. Według tych poglądów, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (vide: J. Jędrośka, B. Adamiak /w:/ Glosa do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1981 r., sygn. akt SA 761/81 - OSP: KA Nr 5/82; Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Zakamycze 2005, str. 611). Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni bowiem zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (tak np.: NSA /w:/ uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2083/82, ONSA z 1983 r. Nr 1, poz. 14). Koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest oczywiście ustalenie, iż istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej właściwy do jej załatwienia - co w niniejszej sprawie niewątpliwie ma miejsce. Należy zwrócić uwagę, iż w świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, roszczenia finansowe funkcjonariuszy mogą być dochodzone na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej (vide wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2591/01 WSA sygn. akt II SAAVa 2152/14, NSA sygn. akt I OSK 2219/15). Inne rozumowanie doprowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy ochrony prawnej w dochodzeniu roszczeń ze stosunku służby, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie tym samym, ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym. Oznacza to, zdaniem skarżącego, że brak bezpośredniego wskazania w art.50 ustawy o ABW oraz AW sprawy objętej wnioskiem nie wyklucza automatycznie rozstrzygnięcia jej w formie decyzji administracyjnej. Odnosząc się z kolei do twierdzenia organu co do tego, że funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie o awans na wyższe stanowisko, to niewątpliwie należy się z tym zgodzić niemniej jednak tylko w sytuacji, kiedy regulacja finansowa nie jest wynikiem aktu prawnego adresowanego do wszystkich funkcjonariuszy, a jest efektem decyzji indywidualnej organu w oparciu o posiadane przez niego środki budżetowe. Skarżący podnosił, iż z samej treści rozporządzenia z dnia 5 kwietnia 2018 r. nie wynika, że podwyżka w grupach uposażenia obejmie w zakresie grup (01 -18) jedyne niektórych funkcjonariuszy, nie zawiera również określenia żadnych kryteriów decydujących o jej przyznaniu. Dopiero z uzasadnienia projektu wynika, że funkcjonariusze realizujący zadania ustawowe Agencji będą szczególnie wynagradzani. Powyższe potwierdza również organ w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2018 r., niemniej jednak nie wyjaśnia dlaczego skarżący realizujący właśnie tego rodzaju zadnia nie został objęty awansem wynikającym z rozporządzenia. Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, iż skarżący w świetle art. 60 Konstytucji RP, ma prawo do traktowania na równych zasadach i wiedzy o kryteriach oceny, w oparciu o jakie podjęto decyzje o pominięciu go przy awansie w rupie uposażenia przewidzianym przez rozporządzenie a nie będącego indywidualną decyzją Szefa ABW. Ty samym, nie można podzielić stanowiska organu, że w takim przypadku, tj. kiedy podwyżkę w ramach grup uposażenia wprowadza rozporządzenie, które nie zawiera żadnych kryteriów decydujących o warunkach awansu, organ nie ma obowiązku wydania decyzji uzasadniającej przesłanki nieobjęcia skarżącego regulacją rozporządzenia, pozbawiając stronę możliwości kontroli sądowoadministracyjnej takiego aktu woli organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 5 pkt 2 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Wykładnia językowa powyższej normy nakazuje przyjąć, że pod pojęciem "spraw", o których tam mowa, należy rozumieć sprawy w znaczeniu materialnym a nie procesowym. To z kolei prowadzi do wniosku, że spod kontroli sądowej wyłączona jest wszelka działalność organów administracji publicznej w omawianej kategorii spraw. Niedopuszczalna jest zatem nie tylko skarga na decyzje, postanowienia, akty i czynności, ale także na bezczynność organów w sprawach omawianej podległości służbowej. Przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co uzasadnia odrzucenie skargi. Skarżący upatrywał bezczynności Szefa ABW w niewydaniu rozkazu personalnego odmawiającego zaszeregowania go do grupy uposażenia zasadniczego oznaczonej literą "a", w związku z wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego. Natomiast kwestie dotyczące uposażania zasadniczego funkcjonariuszy ABW, w tym grup zaszeregowania i stawek tego uposażenia, nie stanowią odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, lecz są ściśle związane z mianowaniem funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Zgodnie bowiem z regulacją § 4 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 862), stosunek służbowy funkcjonariusza nawiązuje się w drodze mianowania w terminie określonym w rozkazie personalny. Jednocześnie, w myśl § 4 ust. 2 pkt 7 tego rozporządzenia, w rozkazie o mianowaniu zamieszcza się grupę zaszeregowania, wysokość stawki uposażenia zasadniczego i wysokość dodatków do uposażenia. Wskazać dodatkowo należy, iż w orzecznictwie za niedopuszczalne uznaje się rozstrzyganie kwestii związanych z uposażeniem w odrębnej decyzji administracyjnej (rozkazie personalnym), niż dotyczącej stosunku służbowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2002 r. o sygn. akt II SA 321/02). W przedmiotowej sprawie zmiana grupy zaszeregowania oraz stawki uposażenia zasadniczego skarżącego, wymagała wydania rozkazu personalnego w zakresie stosunku służbowego, a w konsekwencji mianowania na wyższe stanowisko służbowe. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 marca 2010 r. o sygn. akt I OSK 422/10, wskazał, że: "Podległość służbowa jest cechą szczególną, charakterystyczną dla tzw. stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w wojsku i innych służbach paramilitarnych. Znaczny zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, co jest typowe dla stosunku pracy. Tym samym przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Podjęcie służby w formacjach mundurowych (...) jest dobrowolne. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do sądu. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą – według Naczelnego Sądu Administracyjnego – do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb, o których mowa we wspomnianym art. 5 pkt 2 p.p.s.a.". Bezpośredni stanowisko takie można również wywieść z samej treści art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2387 ze zm.), w którym za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych) uznano jedynie rozstrzygnięcia dotyczące mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Ochronie prawnej podlega zatem istnienie oraz ustanie stosunku służbowego. Funkcjonariuszowi nie przysługuje natomiast roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy, a w konsekwencji także ochrona sądowa w tym zakresie. Prawo do sądu w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym jest ograniczone, ale wynika to ze szczególnych cech nadrzędności i podrzędności oraz cech stosunku służbowego i związanej z nią dyspozycyjności. Sprawy awansu funkcjonariusza na wyższy stopień służbowy należą do spraw wynikających z podległości służbowej i tym samym na mocy art. 5 pkt 2 p.p.s.a. są wyłączone spod kognicji sądów administracyjnych i w ten sam sposób należało ocenić żądanie zaszeregowania funkcjonariusza do wyższej grupy uposażenia zasadniczego (podobne stanowisko zostało zawarte w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17.07.2019r., sygn. akt II SAB/Wa 769/18 oraz w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.11.2019r. sygn. akt I OSK 2632/19). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę odrzucić jako niedopuszczalną, o czym orzekł – na podstawie art. art. 58 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – w sentencji postanowienia.