II SAB/Wa 769/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi R. B. na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie odmowy zmiany grupy zaszeregowania uposażenia zasadniczego postanawia: odrzucić skargę. R. B. (zwany dalej: "Skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (zwanego dalej: "Szefem ABW") w przedmiocie odmowy zmiany grupy zaszeregowania uposażenia zasadniczego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Raportem z dnia [...] maja 2018 r. Skarżący wystąpił do Szefa ABW o przedstawienie powodów pominięcia go z dniem [...] stycznia 2018 r. w podwyżkach przeznaczonych dla funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (zwanej dalej: "ABW"), określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 kwietnia 2018 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie grup zaszeregowania i stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w tych grupach oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2018 r., poz. 713; zwanego dalej: "rozporządzeniem zmieniającym"). Skarżący wskazał przy tym, iż jest funkcjonariuszem z 23-letnim stażem, wielokrotnie nagradzanym, pełniącym służbę na stanowiskach kierowniczych, w związku z czym, niezakwalifikowanie go do podwyższenia grupy uposażenia zasadniczego, uważa za bardzo krzywdzące i nieuzasadnione. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. Szef ABW poinformował Skarżącego, iż w związku z wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego, funkcjonariusze zajmujący stanowiska służbowe zaszeregowane do grup 24-19 oraz 00-0, otrzymali podwyżkę uposażenia zasadniczego z mocy prawa. Natomiast w odniesieniu do nowych grup uposażenia wprowadzonych na mocy rozporządzenia zmieniającego, oznaczonych literą "a" (grupy od 18a do 01a), wymagany był awans na stanowisko służbowe zaszeregowane do tej grupy, który następował na podstawie rozkazu personalnego. Skoro zatem Skarżący takiego rozkazu nie otrzymał, to nie może skutecznie domagać się zmiany grupy zaszeregowania. Organ dodał przy tym, iż funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie o mianowanie na stanowisko służbowe zaszeregowane do wyższej grupy uposażenia zasadniczego. Skarżący wystąpił z ponagleniem z dnia [...] lipca 2018 r. – na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") – którym wezwał Szefa ABW do wydania decyzji w przedmiocie odmowy mianowania na wyższą grupę uposażenia zasadniczego, w związku z wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego. Jego zdaniem, w przypadku, gdy funkcjonariusz zostaje pominięty przy mianowaniu, zaś podwyżka przewidziana jest dla wszystkich funkcjonariuszy ABW, to organ winien wydać rozkaz personalny wskazujący, z jakich powodów nie został objęty powszechną regulacją zawartą w tym akcie prawnym. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. o numerze [...], Szef ABW stwierdził brak bezczynności w sprawie. Skarżący wystąpił ze skargą z dnia 5 listopada 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Szefa ABW polegającą na niewydaniu rozkazu personalnego w przedmiocie odmowy mianowania z dotychczasowej grupy zaszeregowania uposażenia zasadniczego na grupę oznaczoną tym samym numerem, ale z literą "a", z którą wiąże się wyższe uposażenie, w związku z wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego. Skarżący wniósł przy tym o zobowiązanie organu do wydania rozkazu personalnego w terminie 7 dni, zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż udzielnie przez Szefa ABW odpowiedzi w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. nie może być uznane za załatwienie sprawy, bowiem organ zobowiązany jest rozstrzygać sprawy służbowe w formie rozkazu personalnego. Zdaniem Skarżącego, jakkolwiek nie przysługuje mu roszczenie o awans na wyższe stanowisko, to niewątpliwie przysługuje mu roszczenie finansowe z tytułu uposażenia zasadniczego w wysokości określonej w załączniku do rozporządzenia zmieniającego. Rozporządzenie to zostało bowiem adresowane do wszystkich funkcjonariuszy ABW. W jego ocenie, skoro wskazane rozporządzenie nie zawiera żadnych kryteriów decydujących o warunkach awansu, to organ winien wydać rozkaz personalny uzasadniający przesłanki nieobjęcia funkcjonariusza zmienionymi regulacjami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co obliguje do odrzucenia skargi. Zgodnie bowiem z art. 5 pkt 2 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Wykładnia językowa powyższej normy nakazuje przyjąć, że pod pojęciem "spraw", o których tam mowa, należy rozumieć sprawy w znaczeniu materialnym a nie procesowym. To z kolei prowadzi do wniosku, że spod kontroli sądowej wyłączona jest wszelka działalność organów administracji publicznej w omawianej kategorii spraw. Niedopuszczalna jest zatem nie tylko skarga na decyzje, postanowienia, akty i czynności, ale także na bezczynność organów w sprawach omawianej podległości służbowej. Przypomnieć należy, iż Skarżący upatrywał bezczynności Szefa ABW w niewydaniu rozkazu personalnego odmawiającego zaszeregowania go do grupy uposażenia zasadniczego oznaczonej literą "a", w związku z wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego. Zauważyć zatem trzeba w pierwszej kolejności, iż kwestie dotyczące uposażania zasadniczego funkcjonariuszy ABW, w tym grup zaszeregowania i stawek tego uposażenia, nie stanowią odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, lecz są ściśle związane z mianowaniem funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Zgodnie bowiem z regulacją § 4 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 862), stosunek służbowy funkcjonariusza nawiązuje się w drodze mianowania w terminie określonym w rozkazie personalny. Jednocześnie, w myśl § 4 ust. 2 pkt 7 tego rozporządzenia, w rozkazie o mianowaniu zamieszcza się grupę zaszeregowania, wysokość stawki uposażenia zasadniczego i wysokość dodatków do uposażenia. Wskazać dodatkowo należy, iż w orzecznictwie za niedopuszczalne uznaje się rozstrzyganie kwestii związanych z uposażeniem w odrębnej decyzji administracyjnej (rozkazie personalnym), niż dotyczącej stosunku służbowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2002 r. o sygn. akt II SA 321/02; niepubl.). W konsekwencji zasadnym staje się przyjęcie, iż zmiana grupy zaszeregowania oraz stawki uposażenia zasadniczego Skarżącego, wymagała wydania rozkazu personalnego w przedmiocie stosunku służbowego, a w konsekwencji mianowania go na wyższe stanowisko służbowe. Wobec powyższego należy przywołać stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 marca 2010 r. o sygn. akt I OSK 422/10, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela i poczytuje jako własne, zgodnie z którym: "Podległość służbowa jest cecha szczególną, charakterystyczną dla tzw. stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w wojsku i innych służbach paramilitarnych. Znaczny zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, co jest typowe dla stosunku pracy. Tym samym przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Podjęcie służby w formacjach mundurowych [...] jest dobrowolne. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do sądu. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą – według Naczelnego Sądu Administracyjnego – do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb, o których mowa we wspomnianym art. 5 pkt 2 p.p.s.a.". Stanowisko to jakkolwiek wypowiedziane na gruncie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Więziennej, zachowuje pełną aktualność w realiach niniejszej sprawy. Pogląd ten potwierdza treść art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2387 ze zm.), w którym za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych) uznano jedynie rozstrzygnięcia dotyczące mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Ochronie prawnej podlega zatem istnienie oraz ustanie stosunku służbowego. Funkcjonariuszowi nie przysługuje natomiast roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy, a w konsekwencji także ochrona sądowa w tym zakresie. Prawo do sądu w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym jest ograniczone, ale wynika to ze szczególnych cech nadrzędności i podrzędności oraz cech stosunku służbowego i związanej z nią dyspozycyjności. Skoro zatem sprawy awansu funkcjonariusza na wyższy stopień służbowy należą do spraw wynikających z podległości służbowej i tym samym na mocy art. 5 pkt 2 p.p.s.a. są wyłączone spod kognicji sądów administracyjnych, to z wyżej wyłuszczonych względów, w ten sam sposób trzeba było potraktować żądanie zaszeregowania funkcjonariusza do wyższej grupy uposażenia zasadniczego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę odrzucić jako niedopuszczalną, o czym orzekł – na podstawie art. art. 58 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – w sentencji postanowienia.