II SAB/Wa 770/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi W. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku W. K. z dnia [...] sierpnia 2017 r., 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.) i wyłączenie stosowania art. 15c oraz art. 22a ustawy w stosunku do wnioskodawcy. Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania w terminie jednego miesiąca decyzji administracyjnej w sprawie wszczętej jego wnioskiem oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2017 r. złożył w dniu [...] sierpnia 2017 r. Podniósł, że postępowanie w jego sprawie winno być zakończone w dniu [...] września 2017 r., a najpóźniej w dniu [...] października 2017 r., tj. w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Wskazał, że Minister dokonał wprawdzie mało znaczących czynności, polegających głównie na wymianie korespondencji, jednakże działania te, szczególnie z perspektywy czasu można nazwać pozornymi. Wskazał, że działania te nie zmierzały do załatwienia jego wniosku. Skarżący wskazał, że Minister pismem nr [...] z dnia [...] września 2017 r. poinformował, że wniosek o wyłączenie stosowania art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) nie zostanie załatwiony w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Organ wskazał, jakie działania w sprawie zostaną podjęte oraz podał, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do [...] marca 2018 r. Skarżący podał, że organ w piśmie nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. wskazał, że wniosek nie zostanie załatwiony w terminie przewidzianym w poprzednim piśmie, co wynika z konieczności dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Organ poinformował, że wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz jakie okresy pracy i służby, i w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Ponieważ Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA potwierdził fakt pobierania świadczenia emerytalnego, organ poinformował, że wystąpił do o Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o informację o przebiegu służby na rzecz państwa totalitarnego, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ poinformował, że wystąpił do formacji z prośbą o weryfikację okresów służby pod kątem przedstawienia rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Skarżący wskazał, że poinformowano go, iż rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu powyższych dowodów, co powinno nastąpić do dnia [...] października 2018 r. Następnie pismem nr [...] z dnia [...] października 2018 r., organ z powołaniem się na art. 10 i art 81 k.p.a. poinformował o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami i materiałami oraz pisemne wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i zgłoszenie żądań. Skarżący wskazał, że kolejny raz poinformowano, że wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie powinno nastąpić do dnia [...] kwietnia 2019 r. Skarżący podał, że z uwagi na bardzo trudna sytuację finansową (znaczne koszty podróży) nie skorzystał z tego prawa. Wskazał, że pismem z dnia [...] października 2018 r. wniósł do organu ponaglenie. Podniósł, że do dnia wniesienia skargi organ nie wydał decyzji w jego sprawie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2018 r. na skargę wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r, o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.) musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. W pierwszej kolejności na organie ciąży obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno- Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia będzie wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, pod art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne będzie wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ww. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Pełnomocnik podniósł, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/ rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15 c, 22 czy art. 24 a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Pełnomocnik dodał, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 700 spraw) wniesionych na podstawie art. 8 a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). W piśmie z dnia [...] maja 2019 r. pełnomocnik organu, w odpowiedzi na wezwanie Sądu poinformował, że organ po rozpatrzeniu wniosku W. K. wydał w dniu [...] stycznia 2019 r. decyzję nr [...]. Do niniejszego pisma pełnomocnik organu załączył odpis decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna. Skarżący przed jej wniesieniem wystąpił do organu z ponagleniem. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy formalnie organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania czynności w sprawie, jednakże nieefektywne wykonywanie tych czynności prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. W doktrynie przyjmuje się, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy organ administracji w jego toku podejmuje czynności zbędne lub też powstrzymuje się od podjęcia czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J.P.Tarno "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013 r., str. 11). W sprawie niniejszej, nie ulega wątpliwości, że termin określony w przepisie art. 35 k.p.a., a także kolejny termin wyznaczony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, tj. do dnia [...] marca 2018 r. i do dnia [...] października 2018 r. nie został dotrzymany. Jest bezsporne, że postępowanie z wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.) i wyłączenie stosowania art. 15c ustawy w stosunku do wnioskodawcy, nie zostało przez organ zakończone w tym czasie w wymaganej przez przepisy prawa formie. W ocenie Sądu postępowanie to prowadzone było przez organ przewlekle. Ustawodawca wymaga, aby załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego nastąpiło nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Organ sprawy nie załatwił w tym terminie. Jak zresztą wskazał sam skarżący, pismo do Dyrektora ZER organ wystosował po upływie prawie miesiąca od wpływu wniosku (pismo z [...] września 2017 r.). Z kolei do Prezesa IPN i Szefa ABW o udzielenie informacji niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy Minister wystąpił [...] listopada 2017 r. Odpowiedź z IPN wpłynęła do organu w dniu [...] stycznia 2018 r. Natomiast Szef ABW w nawiązaniu do pisma z [...] listopada 2017 r. pismem z [...] lipca 2018 r. poinformował, że prowadzona jest analiza archiwalnych materiałów, a odpowiedź zostanie udzielona do [...] sierpnia 2018 r. Odpowiedź od Szefa ABW wpłynęła do organu [...] października 2018 r. Już w październiku 2018 r. organ zgromadził materiał dowodowy niezbędny do rozpatrzenia sprawy, o czym zresztą zawiadomił stronę pismem z dnia [...] października 2018 r. Minister nie rozpatrzył jednakże niezwłocznie wniosku w wymaganej przepisami prawa formie. Organ rozstrzygnął sprawę z wniosku W. K. dopiero [...] stycznia 2019 r., a zatem po ponad 3 miesiącach od zgromadzenia materiału niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Sąd stwierdził, że organ prowadził postępowanie z wniosku W. K. z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sposób przewlekły i niezasadnie nie kończył go wydaniem decyzji, mimo braku przeszkód prawnych i faktycznych. Obowiązek wszechstronnej i wnikliwej analizy materiału dowodowego stanowi podstawową czynność organu przy rozpatrywaniu sprawy i nie uzasadnia wydłużania terminu zakończenia postępowania o kolejne miesiące (pismo organu z dnia [...] marca 2018 r.). Z akt sprawy nie wynika przy tym żadna przyczyna, którą można byłoby usprawiedliwić brak działania organu w postaci podjęcia rozstrzygnięcia, gdy było to już możliwe. Nadto, w toku samego postępowania działania organu, choć podejmowane w celu zgromadzenia materiału dowodowego, podejmowane były z opóźnieniem. Wystąpienie do Dyrektora ZER nastąpiło po ponad 3 tygodniach od wpływu wniosku. Zwrócenie się o informacje do IPN i Szefa ABW nastąpiło zaś dopiero po ponad 2 tygodniach od uzyskania odpowiedzi z ZER. Okoliczność potrzeby gromadzenia materiału dowodowego w innych sprawach także nie stała na przeszkodzie rozstrzygnięciu sprawy z wniosku skarżącego. Ustalenia Sądu, co do przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania nie zmienia spełnienie obowiązku zawiadamiania strony o przyczynie zwłoki i wyznaczanie nowego terminu załatwienia sprawy, w sytuacji, gdy nie było przeszkód do wcześniejszego zakończenia postępowania. Wobec wydania przez organ decyzji administracyjnej po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie przez Ministra postępowania, Sąd nie ma podstaw do zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku, o co wnosił skarżący. Z tego względu Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku W. K. z dnia [...] sierpnia 2017 r., które to przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa. Organ nie podejmował czynności niezwłocznie, nie podejmował także żadnych działań w sytuacji, gdy Szef ABW nie udzielał odpowiedzi na jego pismo z [...] listopada 2017 r., a zatem brak było w ogóle przez kilka miesięcy reakcji innego organu na pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (informacje zostały przedstawione dopiero po 11 miesiącach od zapytania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji), zaś decyzja wydana została dopiero po ponad 3 miesiącach od zgromadzenia materiału niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji braku przeszkód do niezwłocznego zakończenia postępowania. Powyższe przerwy nie mogą być w tej sytuacji uznane za niezależne od organu. W sprawie tej organ naruszył w sposób rażący przepis art. 35 § 1 i 3, jak również przepis art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. Obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko (art. 12 k.p.a.) oznacza konieczność poszanowania praw strony do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, czego w tej sprawie organ nie dopełnił. Z akt sprawy nie wynika, aby opieszałość w gromadzeniu materiału dowodowego i samym podjęciu rozstrzygnięcia była usprawiedliwiona. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie orzekł, albowiem skarżący nie wykazał poniesionych kosztów. W sprawie niniejszej, stosownie do art. 239 § 1 pkt 1 lit. d ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący nie miał obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.