II SAB/Wa 770/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2020 r. sprawy ze skargi R.W. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o ponowne ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego R.W. z dnia [...] listopada 2018 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala. R. W. (dalej także jako "skarżący"), działając w oparciu o art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 360) zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. o spowodowanie ponownego przeprowadzenia czynności materialno-technicznej polegającej na naliczeniu świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy – zgodnie z sentencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 i obowiązującymi normami prawa oraz spowodowanie wypłaty części kwoty świadczenia, stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą należną, a faktycznie wypłaconą po zwolnieniu ze służby, z uwzględnieniem należnych odsetek od daty wymagalności świadczenia. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. Komendant Główny Policji poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Komendant wskazał, że w dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Sytuacja taka (brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń). Ponadto istotne znaczenie będzie miało ewentualne wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie, co w konsekwencji może skutkować koniecznością ponownego ustalenia wysokości, omawianego ekwiwalentu i wypłaty różnicy w jego wysokości osobom, które taki ekwiwalent otrzymały na podstawie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny regulacji. Podkreślił jednak, że pomimo trwających prac legislacyjnych w powyższym zakresie, nie jest obecnie możliwym określenie, kiedy projektowane regulacje i w jakim kształcie, staną się prawem obowiązującym. Mając na względzie powyższe Komendant Główny Policji poinformował skarżącego, że aktualnie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania. R. W. pismem z dnia 20 czerwca 2019 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przysługujący w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Następnie skarżący wystąpił z ponagleniem z dnia 23 sierpnia 2019 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarzucając Komendantowi Głównemu Policji bezczynność w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. R. W. w skardze z dnia 30 września 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu, zarzucił Komendantowi Głównemu Policji: 1. obrazę przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie naruszenie art. 7, art. 8, art. 12 oraz art. 35 k.p.a. poprzez bezczynność organu, a także rozpatrywanie wniosków skarżącego dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, w konsekwencji bezczynność organu uniemożliwia skarżącemu skuteczne skorzystanie z przysługującego mu uprawnienia do wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, wypłaconego bezpośrednio po zwolnieniu ze służby w zaniżonej wysokości; 2. obrazę przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy, a także z pouczeniem o prawie wniesienia ponaglenia; 3. obrazę przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie naruszenie art. 37 k.p.a. poprzez rozpatrzenie ponaglenia przez organ prowadzący sprawę, a nie przez organ wyższego stopnia, do którego ponaglenie zostało skierowane. Mając na uwadze powyższe nieprawidłowości, w oparciu o art. 149 § 1 P.p.s.a. wniósł o: 1. stwierdzenie, że komendant główny policji dopuścił się bezczynności; 2. zobowiązanie organu do uznania uprawienia skarżącego do uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom; 3. zobowiązanie organu do dokonania, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, czynności materialno-technicznej polegającej na prawidłowym naliczeniu świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz spowodowania wypłaty części kwoty świadczenia, stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą należną, a faktycznie wypłaconą skarżącemu już po zwolnieniu ze służby na podstawie niekonstytucyjnej normy ustawy o Policji; 4. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 5. przyznanie, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł; 6. zwrot kosztów według norm przepisanych prawem; 7. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wskazał, że jego wniosek z dnia [...] listopada 2018 r. do dnia wniesienia skargi nie został załatwiony. W ocenie skarżącego dowodzi to, że organ pozostał rażąco bezczynny, a sposób postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania. W ocenie skarżącego nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez 10 miesięcy. Mając na uwadze przekroczenie terminów rozpoznania sprawy, nieprzekazanie przez organ ponaglenia do organu wyższego stopnia oraz lekceważenie przez organ uprawnień skarżącego, skarżący za zasadne uznał przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.s.a. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania, bowiem Komendant Główny Policji w dniu [...] marca 2019 r. rozpatrzył sprawę z wniosku skarżącego, udzielając pisemnej informacji w zakresie żądania skarżącego. Na ponowny wniosek w tej sprawie z dnia 20 czerwca 2019 r. skarżącemu także udzielono odpowiedzi pismem z dnia [...] września 2019 r. Przy czym taki sposób załatwienia sprawy opisanej we wniosku, ze względu na stan faktyczny i prawny sprawy – zdaniem organu - jest wystarczający i odpowiada prawu. Organ stanął na stanowisku, że aktualnie natomiast brak jest obowiązującej normy w ustawie o Policji regulującej kwestię sposobu obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Dlatego tego też organ nie ma podstaw prawnych do dokonania czynności ponownego przeliczenia tego świadczenia, według innego mnożnika - przelicznika, ponieważ ustawodawca nie określił nowych reguł w zakresie metody obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Komendant Główny Policji podał nadto, że w przypadku także wniosków odnoszących się do ponownego przeliczenia kwoty ekwiwalentu (a także wniosków o wypłatę wyrównania ekwiwalentu) organ nie rozstrzyga o prawie do świadczenia, gdyż orzekł o tym poprzez wypłatę ekwiwalentu przy zwolnieniu ze służby w Policji. Przedmiotem nowego roszczenia nie jest więc orzekanie o uprawnieniu, lecz ustalenie kwoty, jaka winna zostać wypłacona. Przepisy prawa nie statuują roszczenia o wypłatę wyrównania, jak też nie dają podstaw do orzekania o uznaniu wysokości ekwiwalentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie dokonał żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zatem zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej i bez znaczenia pozostają tu okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem wyłącznie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji, innego aktu lub podjęcia czynności i tego zaniechał. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wystąpił do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r., którym zwrócił się o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15. Organ udzielił skarżącemu jedynie pisemnej odpowiedzi w dniu 11 marca 2019 r., wskazując, że nie może obecnie rozpoznać wniosku, ze względu na brak uregulowań prawnych. Organ nie wydał natomiast w sprawie żadnego rozstrzygnięcia, co sam przyznał w odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu powyższy sposób załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. nie odpowiada prawu. W rozpatrywanej sprawie nie budzi również wątpliwości, że wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Poza sporem jest również to, że do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny" współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem, zastosowanym w ustawach dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych. W zaistniałych okolicznościach rozstrzygnąć zatem należało, czy opisany powyżej brak interwencji ustawodawcy w zakresie zastąpienia "niekonstytucyjnego" współczynnika ułamkowego 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta nową regulacją wskazującą sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, rzeczywiście uniemożliwia wyliczenie i wypłacenie takiego świadczenia skarżącemu, jak twierdzą organy, czy też da się taką kwotę wyliczyć, a tym samym zasadne jest podjęcie stosownego rozstrzygnięcia, o co wnioskuje skarżący. Rozstrzygając tak zarysowany spór wskazać należy, że brak nowych przepisów zastępujących niekonstytucyjny przelicznik 1/30 uposażenia innym przelicznikiem w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, nie stanowi przeszkody do wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Przypomnieć należy, że mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzona została niekonstytucyjność przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczy jednak, co istotne z punktu widzenia okoliczności przedmiotowej sprawy, przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i wynikającego z jego treści uprawnienia zwalnianego policjanta do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Orzeka o zakresowej niekonstytucyjności sposobu naliczania ekwiwalentu, przy czym z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy (a nie jeden dzień kalendarzowy miesiąca), gdyż urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela przy tym stanowisko prezentowane przez sądy administracyjne, dotyczące możliwości przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek cyt. wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 lipca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 268/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 189/19, CBOSA). Podkreślić należy, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał Konstytucyjny. Ponadto uzasadnienie przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazuje wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Uwzględniając powyższy sposób, należy podkreślić, że całkowite wyliczenie należnego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie powinno wymagać nowej regulacji ustawowej, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest bowiem okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok, z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. W konsekwencji przyjąć należy, że w obecnym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy o przyznanie byłemu policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji interpretowany w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższe skutkuje zatem uznaniem, że organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r., bowiem nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty). Stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: "P.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawne uzasadniają zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Jak to się bowiem podkreśla w orzecznictwie, bezczynność organu musi być pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W ocenie Sądu, sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie, bowiem organ udzielił odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do skarżącego informacja pisemna – w stanie prawnym zaistniałym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego – jest wystarczająca. Działanie takie nie świadczy zatem o złej woli organu ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu skarżącego i ciążących na organie obowiązkach. Z tych samych względów Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanek zasądzenia od organu na rzecz wnioskowanej sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a i art. 151 P.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 P.p.s.a.