II SAB/Wa 770/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2022 r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku [...] grudnia 2019 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego G. S. sumę pieniężną w kwocie 1 000 (tysiąc) złotych; 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego G. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pan G.S. (zwany dalej wnioskodawcą/skarżącym) wniósł skargę na długotrwałe i rażąco bezczynne prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej MSWiA) w rozpatrzeniu sprawy, opisanej we wniosku z dnia [...[...] grudnia 2019 r. oraz zaniechanie zawiadomienia strony o przyczynie zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy i nierozpatrzenie ponaglenia skarżącego, a tym samym również obrazę zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Skarżący wskazał, że wnioskiem zwrócił z dnia [...] grudnia 2019 r. się do MSWiA o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15 c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm.; zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową). Podniósł, że organ, pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. poinformował skarżącego, iż przedmiotowa sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., z uwagi na konieczność dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy, co wymaga podjęcia przez organ szeregu czynności wyjaśniających. Jednocześnie organ zawiadomił, iż rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu dowodów i nastąpi do dnia [...] czerwca 2020 r. Wskazał, że pismem z dnia [...] lutego 2020 r. organ poinformował skarżącego, iż w sprawie zebrana została wszelka dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Skarżący stwierdził, że organ nie wydal merytorycznego rozstrzygnięcia i nie dochował zarówno terminu ustawowego, jak i wskazanego w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. pozostając w stanie bezczynności od lutego 2020 r. Wobec powyższego skarżący, pismem z dnia [...] lipca 2020 r. skierował do organu ponaglenie ze względu na powstałą bezczynność. Wskazanego ponaglenia organ nie rozpatrzył, do chwili wniesienia skargi, tj. po upływie przeszło 22 miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaniechał również wydania merytorycznego rozstrzygnięcia oraz nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Jego zdaniem, z uwagi na rażącą, przekraczającą ponad 22 miesiące, zwłokę w rozpoznaniu wniosku skarżącego, a co za tym idzie znaczny okres oczekiwania na decyzję przez skarżącego - zasadnym jest wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł. Podniósł, że organ nie wydał decyzji, która ma istotny wpływ na ustalenie wysokości świadczenia emerytalnego, zaś w powiązaniu ze znacząco obniżoną wysokością świadczenia emerytalnego skarżącego - powstała bezczynność stawia go w niewątpliwie trudnej sytuacji bytowej. Wskazana wysokość sumy pieniężnej przejawia adekwatny, słuszny i rozsądny charakter, stanowiąc jednocześnie realną rekompensatę za negatywne przeżycia wywołane bezczynnością - co istotne - zawinioną przez organ. Skarżący uznał, że swoją postawą w żadnym stopniu nie przyczynił się do wydłużenia czasu trwania postępowania, zaś zawiniona bezczynność organu wydaje się mieć swoje podstawy poza obszarem ewentualnego skomplikowanego charakteru przedmiotu sprawy. Wobec tego skarżący wnosił o: 1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności prowadzenia postępowania, 3. na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł. Ponadto, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., wnosił o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę MSWiA wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że "biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny przedmiotowej sprawy oraz przytoczone w odpowiedzi na skargę orzeczenia Naczelnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, jego zdaniem wydłużenie terminu załatwienia jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie organu właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, tj. dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin.". Organ poinformował też, że wpłynęła znaczna ilość spraw – kilka tysięcy wniesionych na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz, że w sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowanymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Organ zakwestionował też zasadność zasądzenia sumy pieniężnej. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. organ odmówił wnioskodawcy wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. o wyłączenie stosowania wobec skarżącego art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wedle § 1b art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi, Sąd bierze zaś pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności czy przewlekłości organu konieczne jest w pierwszym rzędzie ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje w terminach ustawowych działań, mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu [...] grudnia 2019 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności czy przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Czynności podejmowane przez organ wskazane w pierwszej części uzasadnienia, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Bezczynność jakiej dopuścił się MSWiA w załatwieniu sprawy, nie może więc budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a.. Skarżący złożył wniosek z datą z dnia [...] grudnia 2019 r. a decyzja została wydana w listopadzie roku 2021 (decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r.) w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej), a więc upłynęło niespełna 2 lata. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącego o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednakże we wskazanych terminach sprawa również nie została przez organ załatwiona, co stanowi swoisty obraz terminowości i rzetelności działania organu a także szacunku dla strony postępowania. Sąd podkreśla, że ustawa zaopatrzeniowa nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu bezczynności czy przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego bezsporna jest bezczynność organu w prowadzeniu postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku, a ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Od chwili wskazanego wyżej ponaglenia do chwili wniesienia skargi, organ nie rozpatrzył wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. Uchybienie przepisowi art. 35 § 3 k.p.a. jest zatem oczywiste i nie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniowej, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Nie chodzi przy tym o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu, w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, Sąd w pełni podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oznacza to, że takie uprawnienie orzecznicze przysługuje sądowi administracyjnemu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jego uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty (1.000 zł) Sąd wziął pod uwagę znaczny okres oczekiwania na decyzję przez skarżącego, a także okoliczność, że stronie zostało już znacząco obniżone świadczenie emerytalne, co stawia go niewątpliwie w trudniej sytuacji bytowej. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a stwierdził, że MSWiA dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 5 grudnia 2019 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Podstawę przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej stanowi przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a..