II SAB/Wa 771/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Z. K.-H. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Z.K. (skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. We wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. wnosiła o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. Ile decyzji podjął ZUS o tym, że osoba ubezpieczona nie podlega ubezpieczeniu emerytalnemu i/lub rentowemu i/lub chorobowemu i/lub wypadkowemu jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą (tj. ile podjął decyzji o wyrejestrowaniu takich osób z ubezpieczeń społecznych) w ciągu ostatnich 5 lat - proszę podać łącznie i w podziale na poszczególne lata 2015, 2016, 2017, 2018,2019 (okres bieżący). 2. Ile spośród decyzji wymienionych w pkt 1 stwierdzało, że dana osoba nie podlega ubezpieczeniom społecznym z datą wsteczną tzn. za okres rozpoczynający się przed datą wydania decyzji przez ZUS - proszę podać łącznie i w podziale na poszczególne lata 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 (okres bieżący). 3. Ile spośród decyzji wymienionych w pkt 1 zostało wydanych w dniu (w trakcie okresu), gdy osoba ubezpieczona przebywała na zasiłku chorobowym - proszę podać łącznie i w podziale na poszczególne lata 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 (okres bieżący). 4. Ile spośród decyzji wymienionych w pkt 1 zostało wydanych w dniu (w trakcie okresu), gdy osoba ubezpieczona przebywała na zasiłku chorobowym z tytułu ciąży (numer statystyczny choroby 026 - Opieka położnicza z powodu stanów związanych głównie z ciążą) - proszę podać łącznie i w podziale na poszczególne lata 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 (okres bieżący). 5. Ile spośród decyzji wymienionych w pkt 1 zostało wydanych w dniu (w trakcie okresu), gdy osoba ubezpieczona przebywała na zasiłku macierzyńskim - proszę podać łącznie i w podziale na poszczególne lata 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 (okres bieżący). 6. Ile spośród decyzji wymienionych w pkt 1 zostało wydanych w dniu (w trakcie okresu), gdy osoba ubezpieczona przebywała na świadczeniu rehabilitacyjnym - proszę podać łącznie i w podziale na poszczególne lata 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 (okres bieżący]. Podniosła, że organ udzielił odpowiedzi częściowej, odnosząc się de facto tylko do pkt. 1 (przy czym odpowiedź dotyczyła jedynie lat 2018 i 2019 (okres bieżący: I półrocze) oraz do pkt. 2 (przy czym również w odniesieniu jedynie do lat 2018 i 2019) argumentując to tym, że ZUS agreguje takie dane dopiero od 2018 roku. W związku z powyższym skierowała do Prezesa ZUS ponaglenie domagając się udzielenia przez organ rentowy odpowiedzi na swój wniosek z dnia [...] lipca 2019 roku w pełnym zakresie, gdyż jej zdaniem oczywistym jest, że organ rentowy posiada pełne informacje o decyzjach, które sam wydał oraz o okolicznościach ich wydania. Wskazała organowi, że w realiach niniejszej sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien był udzielić pełnej odpowiedzi na ww. pytania - jeśli uznał, że dotyczą one informacji publicznej prostej lub wezwać Wnioskodawcę do wskazania, w jakim zakresie prawo do uzyskania informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP) - jeśli uznał, że dotyczą one informacji publicznej przetworzonej, czego na tym etapie sprawy nie uczynił. Jej zdaniem ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Jej zdaniem przedmiotem żądanej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie jakim stanowi normatywną podstawę do udostępniania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, 2) art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej jako: UDIP) w zakresie, w którym organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez skarżony organ we wnioskowanym zakresie. Wobec powyższego wnosiła o: 1) uznanie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie udzielenia informacji publicznej z dnia [...] września 2019 roku i zobowiązanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpatrzenia w pełni wniosku z dnia [...] lipca 2019 roku o udostępnienie informacji publicznej, 2) zasądzenie od podmiotu zobowiązanego na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. 3) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę, na bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2019 r. organ wnosił o oddalenie skargi i uznał, że żądane w przedmiotowej sprawie informacje stanowią informację publiczną, ale mają charakter informacji przetworzonej. Jego zdaniem uzyskanie takiej informacji wymaga wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. Wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do Informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ustawa o dostępie do informacji publicznej) prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie Istotne dla interesu publicznego. Wskazał, że zdaniem skarżącej niniejszej sprawie zaistniały problem społeczny (wyrejestrowanie przez ZUS osób z systemu ubezpieczeń społecznych oraz równoczesne pozbawienie ich świadczeń na bazie tych samych decyzji, które są nieprawomocne i niewykonalne w świetle Kpa), który ma zarówno znaczenie dla większej liczby obywateli (grupy świadczeniobiorców) jak i jest ważny z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa (poprawności stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych). Organ wskazał, że w ocenie Skarżącej jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego i wypełnia dyspozycję płynącą z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zdaniem Organu przedstawiona argumentacja nie jest wystarczająca dla uznania spełnienia przesłanki szczególnej istotności. Jego zdaniem prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (por. wyrok IM SA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13). W ocenie organu wnioskodawca musi wykazać, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu. A więc zobowiązany będzie do takiego nakreślenia okoliczności i faktów, które zostaną uznane za wystarczające do przyjęcia, że działa on w interesie publicznym, a informacja, o której chce się dowiedzieć ma szczególne znaczenie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych opisana w piśmie z dnia [...] październiku 2019 r. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ppsa), Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznej bierności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. W dalszej kolejności, należało przede wszystkim wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wystąpiła skarżąca stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a podmiot do którego o udzielenie informacji się zwróciło jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W kontrolowanej sprawie prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić zachowanie organu jest u.d.i.p., albowiem wniosek o udzielenie wskazanych informacji skarżąca złożyła w trybie przepisów tej ustawy. Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Wskazać należy iż co do zasady, bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Przy czym nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu). W takiej sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępniania żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przepisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 ustawy). Tak więc tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Co się tyczy pojęcia informacji publicznej, to zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z powołanym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Dokonując interpretacji tego pojęcia należy odwołać się do regulacji art. 61 Konstytucji RP stanowiącej, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Natomiast ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Uwzględniając powyższe można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona albo odnosząca się do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna – co bardzo istotne - dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. W tym miejscu należy powołać się na wypracowane już i traktowane jako jednolite, stanowisko judykatury, z którego wynika niezbicie, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać także postać decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy jej istota sprowadzała się do oceny, czy przedmiot żądania określony we wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2019 r. stanowi informację publiczną. Niespornym było bowiem to, że adresat wniosku jest organem, który co do zasady jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Na obecnym etapie postępowania, spór zogniskował się wokół problematyki możliwości udostępnienia skarżącej informacji o liczbie wydanych decyzji oraz charakteru tych informacji tzn. czy jest o informacja prosta czy też przetworzona jak twierdzi organ. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że organ, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto poza sporem jest również i to, że żądana w/w wnioskami strony skarżącej informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż dotyczy zadań publicznych. Zatem załatwienie sprawy mogło nastąpić albo poprzez udzielenie informacji, poprzez odmowę jej udzielenia w drodze decyzji administracyjnej, lub umorzenie postępowania w tej samej formie z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie (art. 16 ust. 1), bądź też poprzez poinformowanie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. Do udzielenia informacji zobowiązane są bowiem podmioty będące w posiadaniu takiej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Czynności tych organ powinien dokonać niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art.13 ust. 1 u.d.i.p.). W przedmiotowej sprawie organ w piśmie z dnia [...] lipca 2019r. organ udzielił skarżącej informacji oraz wyjaśnił z jakiego powodu nie może udzielić informacji w innym zakresie. Odpowiedź na wniosek z dnia [...] lipca 2019 r. została udzielona Skarżącej pismem z dnia [...] lipca 2019 r., a zatem w terminie ustawowym. Stan bezczynności może mieć miejsce w przypadku podmiotu, który będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w sposób przewidziany w ustawie wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie podejmuje innego działania mającego na celu rozpoznanie wniosku. W świetle powyższego, przechodząc już do samej materii bezczynności, należy zauważyć, że organ – podmiot obowiązany – pismem z dnia [...] lipca 2019 r. udzielił odpowiedzi w zakresie pkt 1 za lata 2018 r. i I półrocze 2019 r. oraz w zakresie pkt 2. Nadto organ wskazał jednocześnie, że nie posiada informacji o liczbie wydanych decyzji sprzed 2018 r., informacje te agregowane są bowiem od 2018 r. W zakresie pytań nr 3-6 Organ poinformował, że nie posiada informacji o liczbie decyzji, w których Zakład stwierdził, że dana osoba nie podlega ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej wydanych w czasie, gdy osoba ta pobierała: zasiłek chorobowy, zasiłek chorobowy w związku z ciążą, świadczenie rehabilitacyjne, zasiłek macierzyński. Nadto organ uznał, że żądane w przedmiotowej sprawie informacje stanowią informację publiczną, ale mają charakter informacji przetworzonej. Wobec czego organ wykazał, że w/w pismem udzielił odpowiedzi i wbrew zarzutom skargi, nie pozostaje on w bezczynności. Bowiem w sytuacji, w której żądana w ogóle nie istnieje, nie ma podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Organ jedynie zobowiązany jest poinformować wnioskodawcę o takim fakcie. W przedmiotowej sprawie skarżącej do części zawnioskowanych informacji została udzielona żądana informacja, zaś co do pozostałej części została wydana i doręczona decyzja w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na brak szczególnej istotności dla interesu publicznego. Sprawa została w związku z tym załatwiona w odniesieniu do całości wniosku Skarżącej. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, oparł się na materiale prawidłowo zebranym, i dokonał jego wszechstronnej oceny. Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, uzasadniono w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ppsa orzekł jak w sentencji.